Revista Jurídica Cajamarca
Los beneficios del silencio administrativo
Christian Fernando Tantaleán Odar (*)
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Los beneficios del silencio administrativoChristian Fernando Tantaleán Odar (*)
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SUMARIO:
Introducción.
Primera Parte: Planteamiento del problema y proposición a demostrar. I.
Planteamiento del problema. II. Proposición a demostrar. Segunda Parte:
El Silencio Administrativo. I. Doctrina existente a cerca del silencio
administrativo. II. Normatividad existente acerca del silencio
administrativo. III. Jurisprudencia existente a cerca del silencio
administrativo. Tercera Parte: Demostración y Conclusiones. I. Demostración.
II. Conclusiones. Fuentes de Consulta. INTRODUCCIÓN
El silencio es una institución administrativa
que surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los
particulares frente a la actuación administrativa concluyéndola con carácter
de resolución. Se ha tenido en cuenta trabajar
este tema, en busca de una verdad acerca de la garantía que pueda
resultar esta figura de derecho procedimental administrativo para los
ciudadanos en general. PRIMERA PARTE PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA Y PROPOSICIÓN A DEMOSTRAR
I.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA La
interrogante que vamos a desarrollar en la presente investigación
descriptiva es la siguiente: ¿ES
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO UNA INSTITUCIÓN QUE BENEFICIA A LOS
CIUDADANOS? Sabemos
que el Silencio Administrativo es una forma automática o anormal, como lo
consideran algunos, de concluir un procedimiento. Luego, la cuestión que
nos estamos planteando se basa en que el Silencio Administrativo es
conceptuado como una institución administrativa que surge con
el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares
frente a la actuación administrativa ¿Tiene veracidad este concepto en su totalidad o sólo en parte? Esto es lo
que vamos a investigar en el presente trabajo. II.
PROPOSICIÓN
A DEMOSTRAR La proposición que vamos a demostrar es que: El
Silencio Administrativo sí beneficia a los ciudadanos. Para esto, pasaremos a realizar un estudio analítico
de lo más resaltante en cuanto a doctrina, normas jurídicas y
jurisprudencias existentes sobre el tema. SEGUNDA
PARTE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
I.
DOCTRINA
ACERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO 1.1.
Concepto de Silencio Administrativo El Silencio Administrativo constituye
una ficción que la ley establece en beneficio del particular
(administrado), complemento indispensable de la obligación de resolver.
Lo trascendental de esta institución es el hecho de que, a la falta de
respuesta de la Administración se le atribuye un significado concreto y
así, se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio
negativo), según los casos, la solicitud del ciudadano cuando la
Administración incumple su deber de resolver. 1.1.1.
Análisis y Explicación del Concepto Interesa resaltar que se trata de una
ficción y no de una presunción, aun cuando ambos conceptos se utilicen
como sinónimos. El silencio administrativo es una ficción porque parte
de un hecho cierto: el incumplimiento de la Administración de un deber de
resolver ante una solicitud o reclamación de un ciudadano. Lo que ocurre
es que se finge que la resolución ha sido dictada (en sentido estimatorio
o desestimatorio de la pretensión, según el caso), que la Administración
ha cumplido su obligación de resolver y que el procedimiento ha
concluido. Es de anotar y tener en cuenta que esta institución
o figura administrativa resulta de un incumplimiento por parte de la
administración, la cual tiene el deber de resolver; y, por el hecho de no
hacerlo, aparece esta garantía. 1.2.
La
Obligación de resolver por parte de la Administración Pública Antes de que el Silencio Administrativo
existiese, cuando la Administración no resolvía un procedimiento de
manera expresa, no se podía recurrir dicha actuación anómala debido al
carácter revisor que poseía la jurisdicción contenciosa, ante la cual sólo
se podía acudir para que fiscalizase los actos dictados de manera expresa
por la Administración. Ese era el único objeto del recurso contencioso
antaño. Si no había acto expreso no podía formularse el recurso
contencioso, por lo que se producía una auténtica inmunidad
jurisdiccional para la Administración y un grave perjuicio para los
intereses de los ciudadanos. 1.2.1.
Análisis y Explicación Si bien es cierto, antes no existía el silencio
administrativo, pues hoy en día forma parte importante en la resolución
o conclusiones del procedimiento. A pesar de que se tiene un deber de
manifestarse expresamente frente a un procedimiento, existe, entre muchos,
esta institución que permite a la Administración pública callar y dejar
con esto tácitamente entendido lo que se ha concluido. 1.3.
El silencio administrativo y su relación con los ciudadanos En cualquier caso, la institución del
silencio administrativo se concibe legalmente no como un privilegio de la
Administración, sino como un instrumento a favor del ciudadano. Esta es
la esencia del silencio, que es muy evidente en los supuestos de
interpretación positiva o estimatoria, pero que es innegable, también,
en los casos de efecto negativo o desestimatorio, pues evita la indefensión
del particular, que ya no tiene que esperar que se dé la resolución
administrativa, sino que puede poner en marcha sus medios de defensa,
materializando su derecho a la tutela judicial efectiva. 1.3.1.
Análisis y Explicación Como es posible anotar, tómese en cuenta cuando se
dice que no es la administración la que se privilegia, sino el ciudadano,
la persona o el administrado; tanto cuando se presenta el silencio
administrativo positivo como cuando se da el silencio administrativo
negativo. II.
NORMATIVIDAD
EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO En el presente acápite nos ocuparemos de las normas
referidas a los procedimientos administrativos en general, sobre la base
de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley 27444, en los artículos
respectivos a la materia que estamos tratando. 2.1.
Artículo
33°de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo
Positivo Procedimiento
de Evaluación Previa con Silencio Positivo:
Los
procedimientos de acción previa están sujetos a silencio positivo,
cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos: 1.
Solicitudes cuya estimación habilite para el
ejercicio de derechos preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera
facultades de la administración pública o que habilite para realizar
actividades que se agoten instantáneamente en su ejercicio. 2.
Recursos destinados a cuestionar la desestimación de
una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del
silencio administrativo negativo. 3.
Procedimientos en los cuales la transferencia de la
decisión final no puede repercutir directamente en administrados
distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación
a sus intereses o derechos legítimos. 4.
Todos los otros procedimientos a instancia de parte
no sujetos al silencio administrativo taxativo contemplado en el artículo
siguiente, salvo los procedimientos de petición graciable y de consulta
que se rigen por su regulación específica. 2.1.1.
Análisis y Explicación Este artículo se centra en el silencio positivo, que
otorga el derecho reclamado en los casos previstos por ley. Pues, vencido
el plazo y sin pronunciamiento sobre lo solicitado por el administrado, se
produce la resolución positiva de su pedido. Esta norma habla sobre los
procedimientos de evaluación previa, los cuales tienen generalmente dos
fases: conocimiento y ejecución. Sin embargo, el silencio administrativo
positivo, en este caso, carecerá de fases, pero igual tendrá, para todos
los efectos, el carácter de resolución. En cuanto a los supuestos que se establecen en esta
norma podemos observar que los derechos que no afectan a terceros son
calificados como de aprobación automática. Así mismo, se establece una
especie de sanción para la administración negligente que en un mismo
procedimiento de evaluación previa ha incumplido en resolver en las dos
oportunidades que se le permiten. Por último, diremos que esta figura no
busca afectar o perjudicar intereses del peticionario. 2.2.
Artículo
34°de la Ley 27444 sobre el Silencio Administrativo
Negativo Procedimiento
de Evaluación Previa con Silencio Negativo:
Los
procedimientos de acción previa están sujetos a silencio negativo,
cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos: 1.
Cuando la solicitud verse asuntos de interés públicos,
incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la
defensa nacional y el patrimonio histórico y cultural de la nación. 2.
Cuando cuestionen otros actos administrativos
anteriores, salvo los recursos en el caso del numeral 2 del artículo
anterior. 3.
Cuando sean procedimientos trilaterales y los que
generen obligación de dar o hacer a cargo del Estado. 4.
Los procedimientos de inscripción registral. 5.
Aquellos a los que en virtud de la ley expresa, sea
aplicable esta modalidad de silencio administrativo.
Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto
en su TUPA, los procedimientos comprendidos en los numerales 1 y 4 cuando
aprecien que sus efectos reconozcan el interés del solicitante, sin
exponer significativamente el interés general. 2.2.1.
Análisis y Explicación Este artículo se centra en el silencio negativo, en
el que, transcurrido el plazo legal sin pronunciamiento de la autoridad,
el administrado tiene la facultad de esperar dicho pronunciamiento, que
puede darse en cualquier momento, sin plazo alguno. Hecho valer el
silencio administrativo por el administrado, la autoridad administrativa,
notificada de ello, deberá abstenerse de emitir decisión. Podemos también observar que la propia norma
contiene aquellos procedimientos considerados más riesgosos con respecto
al interés público; y que por ser así, merecen una decisión expresa de
la administración, y en caso proceder a su indiferencia, se entiendan
desechados los pedidos. El hecho de calificar a través de silencio
administrativo (negativo en este caso) no significa que la omisión de la
administración en resolver el asunto específico, no transgreda el deber
de resolución que ya hemos mencionado y por ende, ser sancionables. 2.3.
Artículo
186° de la Ley 27444 sobre el fin del procedimiento 186.1
Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el
fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio
administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del Artículo
188º, (...). 2.3.1.
Análisis y Explicación Este artículo contiene parte importante de lo que
buscamos demostrar, si el silencio administrativo beneficia o no a la
persona. Pues aquí se nos menciona que luego de darse el silencio
administrativo, el proceso se puede tener por concluido. Consecuentemente,
podremos impugnar ante el Poder Judicial mediante la acción
contencioso-administrativa (artículos 148º de la Constitución Política
y 188º de la Ley 27444), lo cual es un beneficio, si lo vemos desde un
punto de vista social. III.
JURISPRUDENCIA
EXISTENTE A CERCA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO En el presente punto exponemos dos fallos, en los
cuales podemos apreciar que el silencio administrativo (negativo),
aparentemente, no es un beneficio para el ciudadano. Pero, como
observaremos, la falta de regulación o de mejor interpretación de la
norma, hace nacer en nosotros la duda a cerca de lo bueno o malo que pueda
ser esta institución administrativa. 2.1.
Silencio
Administrativo en Procedimiento Constitutivo no agota la vía
administrativa “Considerando:
que el artículo 27 de la Ley N°
23 506 establece expresamente que solo procede la Acción de Amparo cuando
se haya agotado las vías previas; que el Decreto Supremo N° 070-89-PCM
reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa, modificado por el
Decreto Supremo N° 002-90 PCM,
establece expresamente, que en los procedimientos administrativos
distintos a los conducentes al otorgamiento de licencias, autorizaciones,
permisos, concesiones y similares, la entidad competente deberá resolver
el asunto solicitado o impugnado en un plazo no mayor de sesenta días
calendario de iniciado de iniciado el procedimiento o interpuesto el
recurso impugnativo; transcurrido este término sin que se haya expedido
resolución el interesado considerará denegada su solicitud y/o infundado
el recurso impugnativo interpuesto (silencio administrativo negativo),
quedando expedito el derecho para interponer el recurso impugnativo de
reconsideración o de apelación o la demanda judicial según corresponda;
que de autos aparece que el actor presentó un recurso administrativo ante
el Presidente Regional de la Región Grau fechado el 30 de septiembre de
mil novecientos noventa y uno, recibido por este organismo el veintidós
de octubre del mismo año; que transcurridos los sesenta días calendario
que la ley establece desde la fecha de presentación del recurso y al no
haberse pronunciado la entidad administrativa competente, en este caso el
Presidente del Consejo Regional de la Región Grau, se produjo el silencio
administrativo negativo, quedando expedito el derecho del recurrente para
interponer el recurso impugnativo correspondiente: que al no haber hecho
uso de esa facultad, la vía administrativa no quedó agotada, sin que el
caso de autos no se encuentre comprendido en las excepciones señaladas en
el artículo veintiocho de la Ley N°
2506”. (E.S. del 23.JUL.93, EP.9.NOV.93; Expediente N°
2173-92-PIURA) 2.1.1.
Análisis y Explicación Es necesario aclarar que sería necesario que el tema
del Silencio Administrativo (negativo), sea regulado más claramente, pues
observaremos, quizá, falta de claridad o contradicciones por parte de los
órganos jurisdiccionales al emitir resoluciones últimas. Esta jurisprudencia se basa en que el silencio
administrativo, en procedimiento constitutivo, no agota la vía
administrativa. Recordemos que el agotamiento de la vía administrativa se
produce positivamente por el silencio administrativo, esto es, si los
actos administrativos no
tienen forma de resolución y formulada, queja escrita contra ellos ante
el funcionario superior, éste no la ha resuelto en el plazo de 30 días,
procederá la demanda judicial para anularlos. En cuanto a esta
jurisprudencia no tenemos mucho problema o mejor dicho no perjudica al
administrado y constituye una garantía, lo que, como observaremos a
continuación, no sucede con la jurisprudencia que trabajamos a continuación. 2.2.
Sentencia
del Tribunal Constitucional: el Silencio Administrativo Negativo Fundamentos:
I.
El objeto de la presente Acción de Amparo es que se
declare no aplicable al demandante la Resolución Ministerial N°
717-CP-JAPE_1c/INT, de fecha veintiuno de agosto de mil novecientos
noventa y siete, que motivada en faltas contra el honor, moral, el decoro
y los deberes militares, ordenó pasar a la situación de retiro al
Teniente Coronel de Intendencia del Ejército Peruano Emilio Lorenzo
Bahamonde Luján, por medida disciplinaria, de conformidad a lo dispuesto
por los artículos 55 inciso f) y 61 del Decreto Legislativo N° 752. 2.
Atendiendo a que la demanda ha promovido la excepción de
caducidad, este Tribunal, previamente, debe resolver dicho extremo,
verificando que la Resolución Ministerial N°
717-CP-JAPE_1c/INT, objeto de amparo, fue notificada oportunamente al
demandante, quien interpuso recurso de reconsideración con fecha trece de
octubre de mil novecientos noventa y siete, por lo que debió computarse
el plazo de treinta días desde el día siguiente, y como el interesado no
obtuvo respuesta dentro de dicho termino, debió optar por el silencio
administrativo negativo, el que opero el día 25 de noviembre de 1997,
fecha desde la cual corre el término hábil para interponer la acción de
garantía constitucional según los alcances del artículo 37 de la Ley N° 23506, por lo cual se concluye que a
la fecha de interposición de la demanda, esto es, el día quince de
noviembre de mil novecientos noventa y nueve, ya había vencido con exceso
el término de sesenta días establecido en el artículo 37° de la Ley N°
23506.(18.OCT.01, Expediente N° 968-2000-AA/TC-LIMA) 2.2.1.
Análisis y Explicación Daremos inicio a este acápite diciendo que si bien
nos cuestionamos si el silencio administrativo beneficia al ciudadano,
podremos afirmar que en esta jurisprudencia no necesariamente ocurre esto,
pues aquí, por el hecho de aplicarse Silencio Administrativo Negativo, se
perjudica o, más bien dicho, no se le da la razón a un ciudadano que
aparentemente la tenía. Son dos posturas las del Tribunal. La primera que señala
que no procede la Acción de Amparo, al considerar que la inacción de la
administración (una vez transcurrido el plazo para resolver) constituye
silencio negativo y, por tanto, se inicia el plazo para interponer demanda
de amparo. La segunda postura, constituye más que la anterior
un claro beneficio, desde nuestro punto de vista. Aquí lo que se da
conocer es que el interesado podrá considerar que el justiciable tiene,
ante el silencio administrativo y en base a las circunstancias de su claro
particular, la opción de esperar a que la autoridad resuelva, en cuyo
caso no debe tenerse la vía por agotada, ni iniciado el plazo de 60 días. A nuestro parecer, existe una utilización y aceptación
(en esta sentencia) demasiado desbeneficiosa para quien, se supone, debería
ser una garantía o beneficio, pues es claro el hecho de que la persona
tiene derecho según ley pertinente del caso a considerar agotada dicha vía,
a través de este medio (silencio administrativo). TERCERA
PARTE DEMOSTRACIÓN Y CONCLUSIONES
I.
DEMOSTRACIÓN Teniendo en cuenta lo establecido en las
anteriores secciones y teniendo en cuenta que el silencio administrativo
es una institución administrativa que surge con el objetivo fundamental
de garantizar los derechos de los particulares frente a la actuación
administrativa diremos que: Si bien es cierto, es deber de la Administración
Pública a través de sus funcionarios competentes resolver, estas
resoluciones serían perjudiciales, en parte, si tendrían que ser
necesariamente plasmadas taxativamente por escrito, ya que podría darse
el caso de que, no existiendo acto expreso, no se pueda formular el
recurso contencioso, por lo que podría producirse una auténtica
inmunidad jurisdiccional para la Administración y un grave perjuicio para
los intereses de los ciudadanos. Con la regulación del silencio administrativo
se consiguen dos objetivos básicos y ambos beneficiosos para los
ciudadanos, a los que hemos agregado un tercero a modo de sugerencia. Primero:
Se limita el tiempo de duración de los procedimientos, lo cual
favorece la seguridad jurídica, ya que si la Administración no resuelve
dentro del plazo que legalmente se le impone se otorga un sentido a dicha
inactividad. Segundo:
Permite al particular, una vez que conoce el sentido que tiene la
inactividad administrativa, esperar a que la autoridad resuelva o sino a
recurrir ante los tribunales en defensa de sus pretensiones, ya que se
amplía el objeto del recurso contencioso a los actos presuntos. En
definitiva, se finge que la actuación ha actuado en un determinado
sentido, concediendo o denegando las pretensiones de los particulares,
cuando calla. Tercero:
Será beneficioso el silencio administrativo en general en la
medida de que sea regulado e interpretado con más claridad por nuestro
ordenamiento jurídico. II.
CONCLUSIONES Del presente trabajo hemos podido sacar las
siguientes conclusiones: 1.
El
Silencio Administrativo sí beneficia, de alguna manera, al ciudadano. 2.
Los
procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan
automáticamente aprobados y validados en los términos que fueron
solicitados, si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento. 3.
El
silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carácter de
resolución que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo
negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposición
de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun
cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración
mantiene la obligación de resolver. 4.
Es
necesario regular esta materia de manera más clara, buscando situaciones
que causen dudas, en especial en materia de garantías procesales, específicamente
en una Acción de Amparo. FUENTES DE CONSULTA ·
BACACORZO,
Gustavo. COMENTARIOS A LA NUEVA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL, Gaceta Jurídica.
Décima Cuarta edición. Lima, 2001. ·
Constitución
Política del Perú ·
DIALOGO
CON LA JURISPRUDENCIA, Actualidad, Análisis y Crítica Jurisprudencial.
Editorial Gaceta Jurídica. Lima, Perú. ·
GRECCO,
Carlos M. SOBRE EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN, “L. L, 1980-c-777 ·
Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General. ·
MORÓN
URBINA, Juan Carlos. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, Editorial Rodhas. Volumen II, Lima, 2000.
(*) Estudiante del VI Ciclo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Privada “Antonio Guillermo Urrelo” de Cajamarca E-mail:
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