Revista Jurídica Cajamarca

 “Parlamentarización” del presidencialismo instaurado en nuestro país y sus riesgos

Christian Donayre Montesinos (*)

I.                   ¿FORMAS DE ESTADO, FORMAS DE GOBIERNO O SISTEMAS DE GOBIERNO? ALGUNAS BREVES PERO A SU VEZ NECESARIAS DISTINCIONES CONCEPTUALES

Antes de entrar de lleno a la tarea que nos hemos encomendado, que es en buena cuenta la de describir el sistema de gobierno peruano, sus problemas, riesgos y dificultades, consideramos importante establecer en justos términos lo que, en nuestra modesta opinión, debiera entenderse por “sistema de gobierno”.

Y es que, es frecuente encontrar en algunos textos, referencias a expresiones como formas de estado, formas de gobierno y sistemas de gobierno indistintamente, lo cual puede conllevar a la equívoca idea de encontrarnos sencillamente ante meros sinónimos, entendimiento que se encuentra muy lejos de la realidad. Pasemos entonces a abordar muy brevemente y sin más preámbulos la labor que aquí nos hemos propuesto.

Cuando se hace referencia a “formas de estado”, se alude a la relación existente entre el poder del Estado y uno de los elementos que lo componen[1] como es el territorio. Desde esta perspectiva entonces es posible diferenciar, por ejemplo, los Estados unitarios de los Estados federales. En el primer caso, estamos ante un Estado en cuyo territorio se ejerce el poder político desde una sola fuente de poder constituyente y legislativa. Esta nuestra última afirmación no debe llevar al lector a establecer una relación de sinonimia entre Estado unitario y centralización del poder; contrario a lo que se pueda pensar sobre el particular, una cosa es que exista unidad en cuanto al poder constituyente y a la estructura del gobierno nacional del Estado sobre un territorio[2], y otra, que todas las decisiones se tomen precisamente por ese gobierno nacional sin espacios a lo largo del territorio con la posibilidad de hacer lo propio sobre determinadas materias con cierta cuota de autonomía[3].

A diferencia del Estado unitario, en un Estado federal más bien no existe precisamente una sola fuente de poder constituyente y legislativa, sino que es posible encontrar al interior de un mismo Estado diversos poderes constituyentes aunque su ejercicio se encuentra sujeto a los límites previstos en la Constitución Federal. Asimismo, los Estados federales surgen como consecuencia del acuerdo de otros Estados constituidos previamente. Parten de la existencia de diversos poderes de decisión y que en un momento determinado de su evolución histórica han decidido juntarse para formar una unidad[4].

Un caso que puede resultar por demás ilustrativo para comprender esta figura del Estado federal lo constituyen lo Estados Unidos de Norte América. En dicho supuesto, es claro que existe una organización federal del poder, una Constitución que rige para todos los Estados, pero a su vez se encuentra conformado por otros Estados que igualmente tienen su propio texto constitucional –aunque hay Estados federales cuyos Estados miembros no cuentan precisamente con texto constitucional particular, este es el caso de Venezuela, por ejemplo- y estructura del poder cuyo ejercicio, sin embargo, debe sujetarse a los lineamientos federales. También es posible encontrar en algunos textos referencia a un Estado regional[5], pero sus peculiares connotaciones no interesan entrar a detallar aquí para los fines del presente trabajo.

Ahora bien, necesario es hacer notar que dentro de las formas de Estado se suele a su vez distinguir entre formas jurídicas de Estado y formas políticas, encuadrándose dentro de las primeras aquellas que hemos reseñado líneas arriba, mientras que las segundas nos permitirían eventualmente clasificar un Estado como liberal, socialista, entre otros. Por lo tanto, las formas políticas de Estado o también llamadas por algunos autores como “sistemas políticos”[6] nos permiten tipificar a los Estados en función de su orientación política, la cual no responde sólo a un criterio ideológico, sino también, entre otros factores, al sistema económico en vigor[7].

De otro lado, cuando se alude a “formas de gobierno” se hace referencia a la titularidad y la manera como finalmente opera el aparato estatal, es decir, quienes son los que principalmente ostentan y ejercen el poder. De este modo, podemos distinguir entre la monarquía que es el gobierno de una sola persona en cuanto única titular del poder, que se transmite por lo general por sucesión y cuya deformación desencadena en una tiranía; aristocracia, que supone el gobierno de unos pocos como titulares del poder y su trastocamiento conlleva a una oligarquía; y finalmente, la democracia que como es de conocimiento general erige al pueblo como titular del poder y cuya desnaturalización genera la demagogia[8].

Igual a lo que sucede con la categoría “formas de estado” donde es posible diferenciar básicamente dos perspectivas (jurídicas y políticas), también dentro de las formas de gobierno es posible discriminar entre formas de gobierno en sentido amplio y formas de gobierno en sentido restringido. Éstas últimas comportan aquella clasificación en función de quién es el titular del poder y que hemos reseñado precedentemente. Mientras que por lo que se denomina como “formas de gobierno en sentido amplio” se entiende aquella categoría que busca encuadrar a un Estado en razón a cuál es el órgano preponderante, el que toma las riendas del Estado dentro de la estructura del mismo aparato estatal. Dentro entonces de esta última clasificación podemos encontrar lo que nosotros preferimos llamar “sistemas de gobierno”[9] y aquí se ubican el régimen[10] presidencial, parlamentario y semipresidencialismo para el particular caso francés[11]. Todos ellos serán abordados muy brevemente en el presente trabajo.

Una vez pues que hemos dejado –esperamos- en términos claros el contenido de lo que aquí denominamos “sistemas de gobierno”, pasemos entonces de inmediato a tratar, al menos de manera muy sucinta, aquellos elementos que caracterizan a cada uno de los hoy existentes en el Derecho Comparado, para luego así entrar a analizar la especial naturaleza del sistema de gobierno peruano y cómo la importación de elementos del parlamentarismo a un presidencialismo como el que existe y ha existido en nuestro país han generado, entre otras consecuencias, sobre todo un debilitamiento en los mecanismos de control político sobre la actuación del Presidente de la República.

II.                LOS SISTEMAS DE GOBIERNO ADOPTADOS EN EL DERECHO COMPARADO, SUS CARACTERES PRINCIPALES Y PAÍSES EN LOS QUE SON PUESTOS EN PRÁCTICA

Básicamente son tres los sistemas de gobierno a los que la doctrina y la cátedra hace constante referencia. Nos referimos pues al sistema parlamentario, el presidencial, y por último, el semipresidencial. Cada uno de los mencionados tiene pues, por decirlo de alguna manera, su experiencia más representativa en determinados países, tal como veremos en esta ocasión.

Asimismo, algunos de ellos han sido adoptados por otros Estados aunque con algunos cambios muy puntuales en atención a sus propias realidades. Y es que, es frecuente cuestionarse respecto de si en un país que ha optado por el régimen presidencial con no precisamente muy buenos resultados, hubiera corrido la misma suerte de haber asumido un esquema de corte más bien parlamentario. Sobre el particular, podemos decir que a nuestro juicio el inclinarse por uno u otro sistema de gobierno obedece no sólo a factores o criterios de eficiencia política, sino que no deben desde ninguna perspectiva dejarse de lado factores tan relevantes como son los presupuestos sociales, culturales, políticos y económicos propios y presentes en cada Estado, factores que hacen justamente que una fórmula funcione efectivamente en una realidad determinada. Entremos entonces en seguida a esbozar algunas características de cada uno de los sistemas de gobierno a los que hemos hecho mención líneas arriba.

II.1    SUCINTA REFERENCIA AL SISTEMA PARLAMENTARIO DE GOBIERNO. EL CASO DE INGLATERRA Y ALGUNOS MODELOS DERIVADOS DE ESTA EXPERIENCIA

En un escenario parlamentario, como su nombre lo indica, es sobre el parlamento que recaen, en buena cuenta, las decisiones más relevantes del país y, por qué no decirlo, quien lleva las riendas del Estado. Al menos eso en teoría, aun cuando en la práctica se presenten algunas circunstancias que matizan esta nuestra última afirmación.

Inglaterra constituye pues el ejemplo emblemático respecto de este sistema de gobierno. Ello, por la tradición monárquica de dicho Estado que ha conllevado pues al progresivo reconocimiento de un “Poder Ejecutivo”[12] dualista, es decir, jefe de Estado y jefe de Gobierno recae cada uno en personas distintas. Por jefe de Estado se entiende al representante de la nación, aunque al paso de los años y por los cambios políticos que se suscitaron en el devenir, progresivamente se ha consolidado como una figura protocolar, mientras que por jefe de Gobierno se comprende a aquel que toma las decisiones del Estado, quien dirige las políticas públicas, en buena cuenta, quien efectivamente gobierna[13]. En el caso inglés, el jefe de Estado es el rey o la reina según se dé el caso, es decir la corona, y el jefe de Gobierno, también llamado primer ministro o Premier en algunos casos, es elegido por este último, aunque en la medida que requiere del apoyo del parlamento para que pueda asumir funciones suele ser el líder del partido que ganó las elecciones parlamentarias el elegido.

De esta manera, como bien puede inferir el lector, el jefe de Gobierno no va a ser tal si es que el parlamento no está de acuerdo con la persona designada por el jefe de Estado para dicho cargo. Este mecanismo es conocido como el voto de investidura parlamentario, pues es el parlamento el que finalmente inviste de funciones al jefe de Gobierno a través de su voto de aprobación. Y así, va a ser éste último -el jefe de Gobierno- quien finalmente responda políticamente ante el primero -el parlamento- y no el jefe de Estado. El primer ministro se encarga además de proponer al jefe de Estado la conformación del gabinete ministerial, es decir, las personas con quienes deberá él coordinar la ejecución de las políticas de Estado y que también responderán políticamente por su gestión ante el parlamento. Esta responsabilidad política se da en virtud del refrendo ministerial, es decir, por el aval de los ministros, materializada por medio de su firma, para que las nominalmente[14] actuaciones del jefe de Estado se pongan en práctica.

En un escenario parlamentarista, el gobierno y el parlamento interactúan permanentemente, por ello que se habla en este caso de una interdependencia por integración[15]. Los mecanismos de control político[16] existentes en este esquema resultan por demás ilustrativos para comprender mejor esta nuestra última afirmación. Y es que además del voto de investidura podemos encontrar el voto de confianza y el de censura parlamentaria, así como contrapartida la disolución por parte del gobierno de esta institución política. Pasemos entonces muy brevemente a explicar cada uno de los mecanismos mencionados.

Como ya se dijo, en un sistema parlamentarista el gobierno requiere de la aprobación del parlamento para el ejercicio de sus funciones. Aun cuando lo afirmado tiene ciertos matices a nivel práctico ya que recuérdese que el jefe de gobierno suele ser el líder del partido ganador de las elecciones parlamentarias, con lo cual cuenta de por sí con la confianza del parlamento y además al ser parlamentario, con iniciativa legislativa y grandes posibilidades de que sus proyectos de ley sea finalmente aprobados. En algunas oportunidades un ministro de Estado, como bien puede ser el primer ministro, va a la sede parlamentaria y solicita su voto de confianza para ejecutar así una determinada política o consolidar su respaldo. Esto último es lo que se conoce justamente como “voto de confianza”, y bien puede ser que se le otorgue así como que se le retire. En caso de presentarse este último supuesto, el ministro deberá renunciar.

El efecto de la negación de confianza es el mismo que el del voto de censura. Este último mecanismo también de control político, a diferencia del voto de confianza que opera por iniciativa ministerial, se da por gestión del propio parlamento cuando éste se encuentra en desacuerdo con la manera como se vienen ejecutando las políticas de Estado. Un ministro que es censurado debiera pues renunciar. Sin embargo, como bien puede haberse dado cuenta el lector, ello genera pues una total dependencia del gobierno frente al parlamento, toda vez que este último puede censurarlo o, eventualmente quitarle su confianza y así desestabilizarlo. De ahí que el gobierno también cuente con un mecanismo de control que le permite hacer frente o incluso evitar los eventuales excesos en que puede incurrir la institución parlamentaria.

El mecanismo al que hacemos alusión líneas arriba es el de la disolución, en virtud de la cual el gobierno recurre finalmente al electorado, a la ciudadanía, para que sea ésta quien resuelva como una suerte de árbitro, la controversia en ese momento existente entre el parlamento y el gobierno. Y es que, como adelantamos, el parlamento puede negarle la confianza o censurar a un ministro lo que trae como consecuencia que éste renuncie. Ante tales circunstancias, el gobierno puede disolver el parlamento y dejar en manos del pueblo el conflicto suscitado para que sea éste el que, en buena cuenta, resuelva. De este modo, si luego de la participación del electorado la ubicación de los partidos en el parlamento ha variado claramente a favor del gobierno resulta evidente que la ciudadanía está de acuerdo con la gestión gubernamental y éste podrá insistir en las políticas planteadas; de haber sucedido lo contrario, es decir, que en el parlamento alcancen mayoría quienes estaban en contra de las políticas de gobierno, el electorado se ha inclinado por la elección de nuevos miembros en el gabinete con los correspondientes cambios en las políticas esgrimidas.

A los mecanismos hasta aquí definidos, podemos añadir también la interpelación ministerial, a través de la cual el parlamento busca obtener información respecto de determinados asuntos de interés general y que viene manejando el gobierno. Concluida la interpelación, el parlamento procede sea a emitir un voto de confianza, si es que el ministro desea renovar la confianza depositada en él, o uno de censura a su propia voluntad.

En Inglaterra, país en donde la costumbre juega un papel primordial para el funcionamiento de sus instituciones políticas[17] y en donde encontramos un bipartidismo remarcado, este sistema de gobierno se ha consolidado. En dicho Estado se cuenta además con una fórmula bicameral en el parlamento, en donde tan sólo la Cámara de los Comunes que proviene del sufragio puede ser disuelta, mientras que la Cámara de los Lores, cámara aristocrática por excelencia, no es susceptible de ser objeto de disolución. Esta última, ostenta además muy pocas facultades a diferencia de la primera cámara aquí mencionada[18].

Ahora bien, sabemos que aún hay mucho por decir respecto del sistema de gobierno parlamentario, pero tampoco podemos detenernos mucho aquí ya que de lo contrario nos excederíamos en demasía las líneas previstas para este trabajo. Esperamos por tanto, al menos haber podido esbozar algunos de sus rasgos más importantes. Lo que sí puede resultar interesante siquiera hacer aquí alguna mención antes de terminar con este sistema de gobierno, es a las variantes que han surgido a partir del régimen parlamentario inglés, nos referimos en estricto al caso alemán y español.

Y es que en Alemania se ha consagrado un jefe de Estado elegido por el pueblo, es decir el Presidente, y el jefe de Gobierno debe ser propuesto por éste y ser aceptado por la mayoría de los miembros del Bundestag. Los mecanismos de control político propios del parlamentarismo en esta experiencia han sido objeto de algunas reformulaciones. Así, se ha llegado a consagrar lo que se ha convenido en denominar el “voto de censura constructivo”, mecanismo en virtud del cual opera si bien la censura parlamentaria, pero sólo cuando esta entidad representativa se ha puesto de acuerdo respecto del sucesor del jefe de Gobierno saliente. De esta forma se busca lograr la continuidad en la gestión gubernamental y contribuir a su estabilidad. Esta fórmula sería adoptada primero por Alemania en el año 1949 y, posteriormente, también en España en el año 1978.

Lo dicho hasta aquí es lo que, en líneas generales, podemos decir que constituye el sistema de gobierno parlamentario. Insistimos en que existen otras materias respecto de las cuales se podría comentar y algunas experiencias comparadas a analizar, pero dicha tarea haría que nos extenderíamos más allá de lo permitido en este trabajo. A continuación, veamos entonces aquellos elementos que configuran al sistema presidencial de gobierno.

II.2 EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL NORTEAMERICANO: RELACIONES CONGRESO-GOBIERNO EN UN ESCENARIO DE RÍGIDA SEPARACIÓN DE PODERES

      Empezamos este breve estudio intencionalmente analizando los caracteres, a nuestro parecer, principales del parlamentarismo ya que ello bien puede contribuir a una mejor comprensión del presidencialismo, pues el inevitable contraste entre uno y otro sistema de gobierno denotan la especial relación entre el ejecutivo y el parlamento en este último escenario.

      Estados Unidos de Norte América constituye pues la experiencia paradigmática de la fórmula que vamos a analizar. Independientemente de las razones que han contribuido a instaurar un Estado federal en dicho país o de las circunstancias que motivaron a que sea el sistema presidencial la fórmula acogida, lo que nos interesa aquí es rescatar aquellos caracteres que configuran a este sistema de gobierno.

      Así, para empezar, podemos señalar que esta separación entre jefe de Estado y jefe de Gobierno propia del esquema parlamentario, no existe pues en un régimen presidencial. En este caso ambas figuras, es decir, la de ser representante de la nación y gobernante efectivo del Estado recaen sobre la misma persona quien es llamada Presidente de la República y elegida además por sufragio universal por un periodo determinado. Esto último es lo que la doctrina conviene en llamar ejecutivo monista[19]. Ambas instancias entonces se sienten depositarias de la confianza y voluntad del pueblo, por lo tanto de una legitimidad[20], en cierta medida, equiparable.

      Luego, un elemento preponderante en el esquema presidencialista y que se hace visible en el caso norteamericano, es la estricta división de poderes. Los espacios en que se logran de alguna manera juntar ambos “poderes” son mínimos, aunque claro está que uno no puede funcionar si es que el otro no está también en gestión. De ahí que en este caso se hace referencia con respecto a la relación Gobierno-Congreso de una relación de interdependencia por coordinación[21]. Lo que quiere decir que los puntos de contacto entre una y otra entidad, sin duda existen, pero digamos que no en cantidad.

      Asimismo, a diferencia de lo que sucede en el régimen parlamentario donde en la medida que el jefe de Gobierno y demás ministros provienen de la misma instancia representativa, por lo que cuentan con iniciativa legislativa; en el caso presidencial, jefe de Gobierno y jefe de Estado recaen sobre la misma persona, éste es elegido por mandato popular y en respeto de aquella rígida separación de poderes no cuenta pues con iniciativa legislativa. A lo dicho, podríamos añadir que la lógica de los partidos políticos norteamericanos, en contraste con el caso inglés, se tratan, en términos de un autor nacional, de meras máquinas electorales que funcionan únicamente para acceder a las curules[22], por lo que el hecho que el Presidente sea líder del partido no le asegura, de ninguna manera, el contar con parlamentarios dispuestos a introducir sus propuestas legislativas como propias, aunque no descartamos esa posibilidad. Otra fórmula a través de la cual el Presidente puede plantear aquellos espacios que requieren a su parecer de una medida legislativa es por medio del mensaje a la nación.

      No debe, sin embargo concebirse que el Congreso cuenta con el monopolio legislativo con el único límite de lo previsto en el texto constitucional y que el Presidente de la República no tiene los medios para hacerle frente. Contrario a lo que se pueda pensar, el ejecutivo en este esquema ostenta la facultad del veto legislativo, mecanismo a través del cual puede evitar que una determinada norma sea promulgada y que obliga al parlamento a lograr una mayoría calificada si es que pretende inisistir en su promulgación.

      De otro lado, a diferencia del parlamentarismo, en el escenario presidencialista no existen los ministros de Estado, es decir, estos funcionarios que ejecutan las políticas de Estado, que encabezan la Administración Pública y que responden políticamente ante el parlamento por los actos del jefe de Estado. Se cuenta más bien con Secretarios de Estado, quienes no se configuran como un organismo colegiado ni mucho menos se requiere de su aval para que las gestiones del Presidente sean válidas, son meros titulares de la gestión administrativa del aparato del gobierno.

      Como ya se dijo, este régimen se caracteriza por una estricta división de poderes, de ahí que no se contemplen mecanismos de control político como son el voto de censura o el de confianza, por citar algunos ejemplos que son más bien propios del parlamentarismo, ni tampoco la posibilidad de disolver el Congreso. Sin embargo, ello no quiere decir que no exista forma de que se controle de alguna manera la gestión presidencial. Por el contrario, se contempla el impeachment cuyo ámbito de aplicación es considerablemente más reducido que el de los mecanismos de control antes mencionados, puesto que se circunscribe a la comisión de delitos por parte de ciertos funcionarios del Estado. El efecto de su aplicación es el de la destitución del cargo y es, en el caso norteamericano, la Cámara de Diputados la que se encarga de la acusación correspondiente[23] y el Senado el que decide si deja o no el cargo el funcionario acusado.

      Definitivamente, el hecho de que las facultades de jefe de Estado y jefe de Gobierno recaigan sobre la misma persona conllevan a reconocerle importantes cuotas de poder, sobre todo si no se requiere de refrendación alguna para que sus decisiones sean válidas. Ante tales circunstancias, un límite importante al quehacer presidencial que puede ser impuesto por el mismo Congreso, al menos en el caso estadounidense, es el que corresponde al presupuesto. Ante la ley del presupuesto, el Presidente no solamente no puede ejercer su veto, sino que también cuando requiere de algún apoyo económico adicional para hacer frente determinadas situaciones como puede ser la de llevar a cabo una guerra, el Congreso puede negarse sin que haya mecanismo alguno de revertir esa decisión.

      Esto es pues lo que, en líneas generales, podemos esbozar como rasgos principales del sistema de gobierno presidencial, el cual por cierto cuenta con importantes críticos[24] cuyos argumentos no interesan entrar a detallar aquí. De otro lado, además de las dos fórmulas ya aquí reseñadas, paulatinamente fue surgiendo una tercera posibilidad, en particular en Francia y que ha conllevado, como consecuencia, al progresivo reconocimiento de un tercer sistema de gobierno, el semipresidencialismo, respecto del cual señalaremos sus principales elementos inmediatamente.

II.3 EL PARTICULAR SISTEMA DE GOBIERNO FRANCÉS: NI PRESIDENCIALISTA, NI PARLAMENTARISTA

Antes de abordar la especial naturaleza del sistema de gobierno conocido en la doctrina como “semipresidencialista” es menester dar ciertas aproximaciones respecto de la historia francesa, pues va a ser en este país que este régimen se va a consolidar, en particular por las especiales circunstancias que atravesó luego de la Segunda Guerra Mundial.

Y es que, culminada ésta, Argelia se mantuvo bajo el poder francés, situación que no iba a durar por mucho tiempo. El Frente de Liberación Nacional argelino desató una guerra con miras a erigirse como Estado independiente. Fue precisamente dicha situación aunada a la incapacidad de Pflinlin, gobernante de turno francés en ese entonces, que se originó un escenario en el cual la figura de Charles De Gaulle se presentó como la alternativa de solución ante dicha coyuntura.

Sin embargo, aquella etapa de transición estuvo sujeta a determinadas condiciones. Así, Charles De Gaulle señaló que aceptaría asumir las riendas del Estado, si es que se le otorgaba la potestad de dar un nuevo texto constitucional. Dicha solicitud fue finalmente atendida por el parlamento francés con cargo a que se mantenga en la eventual nueva Carta Magna la responsabilidad del gobierno frente al parlamento y sea previamente sometida a referéndum para su aprobación, entre otras condiciones. Recuérdese que en este contexto Charles De Gaulle contaba con un claro respaldo popular, por lo que la puesta en práctica de este último mecanismo de participación política fue, finalmente, casi una mera formalidad[25].

De esta manera, surge la V República en Francia y, como veremos, se instaura un nuevo sistema de gobierno. Se mantendría un ejecutivo dualista, jefe de Estado por un lado y jefe de Gobierno por otro, pero con algunos cambios. El jefe de Estado sería llamado “Presidente” y elegido por sufragio universal, adquiriendo así la misma legitimidad que el parlamento. Además de ello, se le reconoció una serie de poderes ajenos a un esquema parlamentarista y más cercanos al presidencialista. De esa forma, por ejemplo, si bien el Consejo de Ministros presidido precisamente por el Presidente (jefe de Estado) mantuvo ciertas prerrogativas sobre él como fue el refrendo, mecanismo este último que permite la eventual responsabilidad política de sus miembros frente al parlamento, esto no era necesario para todas las actuaciones presidenciales. En otras palabras, en determinados asuntos y materias el jefe de Estado puede accionar sin necesidad de que un ministro otorgue su refrendo para otorgar validez a dicha decisión, la pregunta que surge de inmediato es quién responde finalmente por dicho actos[26].

Asimismo, permanecen vigentes aquellos mecanismos de control parlamentario que se presentan en el caso inglés como son la cuestión de confianza, la interpelación y la censura de los ministros. Estos últimos, y en esto se aproxima al escenario más bien presidencial, no son parlamentarios por lo que no sólo carecen de iniciativa legislativa, sino que funcionan como directores de la Administración Pública. No obstante, ello no quiere decir que sea el parlamento quien ostente el monopolio de la potestad legislativa del Estado, contrario a lo que se pueda pensar sobre el particular, también el gobierno puede emitir normas. Es más, expresamente el texto constitucional francés ha establecido las materias o supuestos respecto de los cuales el parlamento puede legislar y aquellas asignaturas no contempladas allí serán reguladas por medio de decretos o reglamentos emitidos precisamente por el ejecutivo[27].

Por si ello fuera poco, se ha reconocido la posibilidad de que el Presidente pueda convocar a referéndum para la aprobación de ciertas normas, contemplándose así una vía alternativa de producción legislativa en desmedro de aquella potestad reconocida pues al parlamento y puede además vetar las normas que provengan de esta última institución política, al igual que en el caso norteamericano, obligándola a congregar una mayor votación a favor de la promulgación de dicha normatividad.

Ahora bien, así como existe la censura[28] y el voto de confianza, también se ha previsto el mecanismo de la disolución parlamentaria, aunque en este caso, a diferencia de lo que sucede en un esquema parlamentario, la decisión es adoptada por el mismo jefe de Estado, no por el jefe de Gobierno que en el caso inglés es quien decide y la corona se limita a comunicar aquel decreto. Para ello además no se requiere de aval alguno por parte de los ministros. Si bien sí se hace referencia en la Constitución francesa a una consulta previa al primer ministro, lo expresado por este último en buena cuenta no es vinculante. Esta disolución, sin embargo, opera sólo respecto de la Asamblea Nacional que es la Cámara política, es decir, la que se encuentra habilitada par censurar, interpelar o emitir voto de confianza sobre los ministros y no respecto de la Cámara Alta o Senado. No debe pensarse que se puede hacer un uso a discreción de esta facultad, en realidad la opinión pública es un fuerte impedimento para que ello ocurra, lo cual no evita que en algunos casos se haya recurrido a este mecanismo para sondear los posibles resultados de la elección de los parlamentarios.

Para terminar con este breve esbozo de los rasgos más generales y que caracterizan por tanto al sistema de gobierno francés, debemos hacer mención a lo que en la doctrina se conoce como la “dictadura comisoria”. Y es que el artículo 16° de la Constitución francesa ha previsto la posibilidad de que el Presidente de la República pueda asumir plenos poderes ante una situación de sumo peligro para la independencia de la nación y la integridad de su territorio, o en caso de que la ejecución de sus compromisos internacionales se encuentren amenazados gravemente[29]. Para adoptar además una decisión de esta naturaleza no se exige, por cierto, el refrendo ministerial, con lo cual, al igual a lo que ocurre con la disolución: ¿quién es finalmente responsable por este tipo de actuaciones?

Los aquí reseñados son pues los sistemas de gobierno consagrados en el Derecho Comparado. No obstante, como hemos tenido ocasión de comprobar con el caso francés, van a ir surgiendo algunos países que adoptarán fórmulas de uno y otro sistema para hacer frente a las especiales circunstancias del ejercicio del poder político que se suceden en su medio. Uno de esos casos es también el peruano, aunque como vamos a tener oportunidad de demostrar de inmediato, no necesariamente con buenos resultados en términos de lo que se espera en materia de control y limitación del poder, pauta, dicho sea de paso, de todo Estado de Derecho que se precie de serlo.

III.             LOS RIESGOS Y PROBLEMAS A LOS QUE CONLLEVA LA IMPORTACIÓN DE MECANISMOS PROPIOS DE UN RÉGIMEN PARLAMENTARIO A UN ESCENARIO PRESIDENCIALISTA COMO EL PERUANO

El Perú ya desde sus inicios como Estado republicano incorporó al sistema presidencial de gobierno instaurado[30] elementos más bien propios del parlamentarismo. Así, por ejemplo, la presencia de los ministros data desde la Constitución de 1823, conocida en rigor como el primer texto constitucional peruano. En dicha Carta Magna se previó inclusive la responsabilidad solidaria de los mismos por las resoluciones tomadas en común, aunque en estricto no se hace referencia a un Consejo de Ministros. No obstante, luego en las próximas constituciones ser haría alusión sólo a una responsabilidad individual hasta el texto constitucional de 1856 que retomaría la estipulación anterior[31].

Es así que en nuestro país a pesar de contarse desde un principio con un ejecutivo monista llamado Presidente de la República y elegido por sufragio universal directo, los ministros de Estado fueron progresivamente adquiriendo prerrogativas propias de un esquema parlamentario, aunque ello desde ninguna perspectiva supuso el llegar a desmembrar el ejecutivo monista imperante. El parlamento como contraparte también fue asumiendo los mecanismos de control político que atenúan la división de poderes en casos como el inglés.

Los ministros en el Perú cuentan pues con iniciativa legislativa. Se puede ser parlamentario y ministro simultáneamente. El Presidente goza además de potestad legislativa para determinadas materias, puede legislar a través de Decretos de Urgencia que constituyen medidas extraordinarias con rango de ley que no pueden versar sobre materia tributaria sino sólo económica y financiera, de Decretos Legislativos por expresa delegación por parte del Congreso de la República y Decretos Supremos, mecanismo por medio del cual se reglamentan las leyes con el límite de no desnaturalizarlas. Puede también, de igual manera que el Presidente norteamericano, vetar una ley del Congreso antes de su promulgación.

La relación entre los ministros de Estado y el Presidente de la República, por la especial configuración de nuestro sistema, ha generado que sea más que una relación de coordinación, una de subordinación. Y es que, en primer término, tanto el primer ministro como los demás integrantes del Consejo, figura esta última que recién sería incorporada a nuestro sistema como tal en el año 1856[32] son nombrados por el Presidente de la República. En segundo lugar, así como puede elegirlos también puede removerlos sin necesidad de que el Congreso les haya censurado o quitado la confianza previamente. Por último, si bien se exige el refrendo ministerial para que las actuaciones presidenciales tengan validez –mecanismo a través del cual los ministros asumen la responsabilidad política de tales decisiones, así nuestro Presidente viene a ser políticamente irresponsable-, en la medida que éstos pueden ser removidos por el Presidente sin expresión de causa, no pasará mucho tiempo para que este último ante la negativa de un ministro de otorgar su respaldo, termine removiéndolo y conseguirá sin duda, otro sujeto que sea más condescendiente con su accionar[33]. En definitiva, como bien puede deducir el lector, el refrendo ministerial no constituye freno alguno para la actuación del Presidente.

En lo que concierne a la relación Congreso-Gobierno en el caso peruano, como ya dijimos, se han incorporado progresivamente a nuestro sistema de gobierno, los mecanismos de control político que corresponden más bien a un escenario parlamentario. Sin embargo, contrario a lo que se pueda pensar, ello no supuso una reformulación del régimen presidencial imperante, lo que ha traído como consecuencia la absoluta ineficacia de tales mecanismos.

Es de especial relevancia la Constitución de 1933 debido a que luego de la Constitución de 1920, una constitución semántica por cierto[34], y de la coyuntura vivida en el oncenio en que Augusto B. Leguía fue Presidente de nuestro país -quien se caracterizó no precisamente por ser muy respetuoso de las pautas democráticas y propias de todo Estado de Derecho para el ejercicio del poder, frente a lo cual el Congreso tuvo muy poco que hacer- era pues esperable que una vez que culminase su gestión se pensara en un texto que reforzara el papel del Congreso como instancia de control de la actuación presidencial. Desde luego, la Constitución de 1933 estuvo muy  marcada por dicha línea.

Y es pues en dicho texto constitucional que se regula por vez primera el voto de censura, pero sin seguir precisamente la fórmula original inglesa, pues no se previó como respuesta la disolución del parlamento por parte del gobierno[35]. Un planteamiento como el esbozado aquí no traía mayor problema si es que nos encontramos en un escenario donde el Presidente de la República cuenta claramente con mayoría parlamentaria; las dificultades, como bien se puede inferir, se presentan en la situación contraria, es decir, un Presidente con una fuerte oposición por parte de la entidad representativa.

Tuvieron que pasar en el Perú dos situaciones como la descrita al final del párrafo precedente[36], para que se repensara la configuración de nuestro sistema de gobierno, aunque no necesariamente para consolidar una lógica de pesos y contrapesos. La Constitución de 1979 contempló pues la censura. Sin embargo, sólo podía censurarse a tres gabinetes si es que no se quería ser finalmente disuelto por el gobierno. El texto constitucional vigente insiste en dicha fórmula, pero ha reducido a dos el número de gabinetes susceptibles de ser censurados para así habilitar la disolución. Bien se pude deducir que en la medida que se hace referencia a gabinetes completos, nada obsta para que el parlamento pueda, finalmente, censurar o quitarles la confianza a los ministros a título individual, pero con un límite: no podría hacer lo propio con el primer ministro, pues ello significaría que todo el Consejo debe dimitir. Veamos si a pesar de ello estos mecanismos de control surten algún efecto en el sistema.

La incorporación de elementos del parlamentarismo al presidencialismo peruano sin que ello implicara una reformulación de este último ha generado, como señalamos líneas arriba, un Presidente bastante fuerte. Y es que en la medida que la figura de jefe de Estado y jefe de Gobierno recaen sobre la misma persona y lo que se busca con mecanismos como la censura o el voto de confianza es una variación de las políticas de gobierno puestas en práctica y dirigidas justamente por el jefe de Gobierno son, en buena cuenta, ineficaces. Recuérdese que la censura conlleva eventualmente a la disolución; al menos en la fórmula original inglesa, para que sea finalmente el electorado quien decida como una suerte de árbitro respecto de la continuación o no de la gestión del gobierno. Ello supondría que tanto el gobierno como el parlamento se someten al pueblo, pero en el caso peruano ello no ocurre ya que el jefe de Gobierno es también jefe de Estado, éste se mantiene en el poder a pesar de la censura y la posterior disolución, lo que le permite insistir en las políticas antes cuestionadas aún frente al nuevo parlamento. De lo dicho se colige que el Congreso peruano tiene muy poco que hacer frente a la gestión del gobierno pues se ve intimidado por una censura de gabinete que no cumple su fin y una disolución que opera a favor del primero.

A lo dicho podemos añadir que en el Perú se ha consagrado un voto de investidura impropio, pues si bien los ministros requieren de la confianza del Congreso luego de ser nombrados por el Presidente, éstos asumen funciones con la sola designación por este último. Por ello, nuestro voto de investidura no es en estricto como se contempla en la experiencia parlamentaria, sino sólo sirve para evaluar las políticas de gobierno ha ser ejecutadas por ellos[37]. Quizá la interpelación ministerial, también consagrada en nuestro régimen, puede ser en cierta medida útil, sobre todo porque permite que la ciudadanía se forme una opinión respecto de la gestión del gobierno vigente.

Por último, en el Perú encontramos importantes decisiones que recaen sobre el Presidente de la República entre las que se encuentran por ejemplo, la de otorgar los ascensos correspondientes a los altos cargos de las Fuerzas Armadas y Policiales, el nombramiento de Embajadores, el manejo de créditos suplementarios, entre otros.

De lo expuesto con relación a lo que sucede en nuestro país no cabe ninguna duda de los riesgos a los que conlleva el consagrar un régimen de esta naturaleza[38]. El Presidente de la República en nuestro medio es de por sí fuerte por diversos factores como son la personalización del poder, la coincidencia de las elecciones para parlamentarios con las presidenciales genera también una mayoría oficialista en muchos casos excesivamente condescendiente con la actuación gubernamental, entre otros. Desde esa perspectiva, es importante contar con mecanismos de control eficaces, finalmente pareciera que esa necesidad inspiró la importación de mecanismos de control propios del parlamentarismo, pero que difícilmente pueden lograr su cometido en una realidad como la peruana. A continuación entonces esbozaremos algunas reflexiones finales que nos suscita lo desarrollado en este trabajo.

IV.              RECUENTO Y CONCLUSIONES

En definitiva, son tres los sistemas de gobiernos reconocidos en el Derecho Comparado: el régimen presidencial, el parlamentario y el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus especiales características y encuentran su origen en determinadas realidades. Así por ejemplo, en Inglaterra el sistema de gobierno parlamentario funciona por factores como el bipartidismo remarcado, la costumbre como fuente de derecho, el respeto por la corona, entre otros. Lo mismo podemos decir en cuanto al presidencialismo en Estados Unidos y el semipresidencialismo en Francia. Asimismo, no podemos negar que ha sido, entre otras razones, la influencia norteamericana la que contribuyó a que en el Perú se adoptara también un sistema presidencial. Al fin y al cabo, aquel fue el primer país que se erigió como Estado independiente frente al yugo inglés y, por lo tanto, un ejemplo a emular en esta parte del orbe.

Sin embargo, como hemos tenido ocasión de comprobar en estas líneas, en nuestro país si bien se aceptó el presidencialismo como régimen, ello no se ciñó en estricto a las pautas originalmente configuradas en el país del norte. Ya hemos visto cómo desde un inicio contábamos también con figuras parlamentarias como los ministros de Estado o también la obligación por parte de éstos de presentar informes al Congreso, entre otros. No obstante, progresivamente fenómenos como el caudillismo y el militarismo propios de la época, entre otros factores, contribuyeron a consolidar un Presidente fuerte en nuestro medio, lejos de lo que se puede observar en el contexto norteamericano. Ante tales circunstancias no se vio mejor alternativa que introducir algunos mecanismos de control político que en otras experiencias podían considerarse que servían de buen acicate frente a cualquier exceso de poder. El voto de censura, el voto de confianza, y posteriormente, la disolución parlamentaria fueron pues algunos de aquellos mecanismos a los que hacemos alusión.

Como ya adelantamos, la incorporación de aquellos elementos más bien propios del parlamentarismo no supuso necesariamente el entrar a reformular en alguna medida el régimen presidencial ya instaurado en nuestro país. Ello pues, ha conllevado a que tales mecanismos importados no sean eficaces.

Es bien sabido, que cuando estamos frente a un asunto de control entre órganos de gobierno, es menester de que el órgano o funcionario que lo ejerce no debe encontrarse en una relación de dependencia respecto de quien finalmente resulta siendo el sujeto fiscalizado por él. Sin embargo, al ser el Presidente de la República quien nombra y remueve a su libre albedrío a los ministros de Estado, el refrendo ministerial no pasa a ser más que una mera formalidad para que sus actos adquieran validez, no cumpliendo pues el fin para el que fue originalmente concebido.

En lo que se refiere a mecanismos de control político por parte del Congreso como el voto de censura, el voto de confianza y la disolución parlamentaria como respuesta  del Presidente ante la puesta en práctica de los dos primeros, éstos como hemos demostrado en estas líneas no logran ser un freno para la actuación de un ejecutivo monista. Va a ser precisamente dicha calidad la que le va a permitir mantenerse en el poder, aun cuando le quiten la confianza a sus ministros o los censuren –mecanismos estos últimos que tienen límites en nuestro sistema, pues actualmente el Congreso sólo puede censurar dos gabinetes si es que no quiero ser luego disuelto-, e insistir en las políticas justamente cuestionadas y que motivaron la puesta en práctica de ellos.

Las costumbres de cada país, el sistema de partidos políticos y la madurez de los mismos, el sistema electoral, el peso específico y rol de la opinión pública en la sociedad y la gestión del Estado, el respeto de las instituciones propias de una sociedad democrática, en líneas generales, aquellos presupuestos sociales, políticos, económicos y culturales que hacen que cada Estado sea idéntico a si mismo, son aspectos pues que no deben dejar de tomarse en cuenta al momento de tomar una decisión tan relevante como es la de introducir elementos que en otras experiencias comparadas pueden ser de alguna manera útiles. Lo dicho nos demuestra que la importación de elementos a realidades totalmente distintas para los que fueron originalmente concebidos y sin una reformulación en función de cada una de ellas, conlleva pues a su inutilidad, salvo mejor parecer.

(*) Estudiante y Asistente de Cátedra e Investigación en el área de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Obtuvo el segundo puesto en el concurso de ponencias estudiantiles realizado en el marco de la IV Convención Latinoamericana de Derecho (Lima, Octubre 2001). Ponente en el II Congreso Internacional de Derecho Procesal (Lima, Junio 2002). Ganador del concurso de ponencias estudiantiles promovido en la X Convención Nacional Académica de Derecho (Lima, Noviembre 2002). Ganador del II Concurso Nacional de Artículos Jurídicos organizado por la Revista Ius et Veritas de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima, Noviembre 2002). Finalmente, ha publicado diversos trabajos relacionados con su especialidad y ha participado en calidad de expositor en diversas actividades académicas.

E-mail: christiandonayre@hotmail.com

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