Revista Jurídica Cajamarca | |||
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Municipalidades, regidores y dietasJohnny Mállap Rivera (*)
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1.
ANTECEDENTES
La
institución de la dieta tiene un antiquísimo origen. Ya Aristófanes, el
comediógrafo griego, ridiculizaba en sus abusos a los atenienses que
participaban en los foros, a quienes se les abonaba un sueldo de tres óbolos
por sesión. Este era el sentido en que se usaba el término dieta: viático
o retribución a los mandatarios o funcionarios que debían realizar una
tarea específica, o pago a los representantes elegidos por el pueblo para
desempeñar una función pública, como indemnización, ya que el tiempo
que llevaba el cumplimiento del encargo les obligaba a alejarse de sus
negocios particulares. 2.
EL
NUEVO RÉGIMEN DE DIETAS
En
el Perú, los regidores municipales perciben dietas por el cumplimiento de
su cargo. Esta es una retribución pecuniaria, establecido mediante
acuerdo del propio Concejo Municipal, que se paga por la asistencia
efectiva a las sesiones y en un monto determinado de acuerdo a la realidad
económica de cada Municipalidad. La derogada Ley Orgánica de
Municipalidades Nº 23853, modificada por la Ley Nº 26317, del 29/05/94,
regulaba el régimen de las dietas en los artículos 21º y 22º, en los
siguientes términos: Artículo
21º.- Los Alcaldes y Regidores son rentados, conforme lo permita el presupuesto
y la disponibilidad de recursos propios de cada Municipalidad y previo
acuerdo del respectivo Concejo Municipal, aplicándose los montos que
determina o autorizan las normas sobre remuneraciones para sus respectivos
rangos. Los Alcaldes reciben una
remuneración mensual y los Regidores perciben dietas por sesión. Las remuneraciones y las dietas
son suprimibles, por acuerdo unánime del Concejo o por renuncia
individual a ellas. Artículo
22º.- Los Regidores que trabajan como dependientes en el Sector Público o
Privado, gozan de licencia de sus centros de trabajo hasta por veinte
horas semanales, sin descuentos de sus remuneraciones, tiempo que será
dedicado exclusivamente a las labores municipales. Los Alcaldes y Regidores no serán
trasladados ni reasignados sin su consentimiento, mientras ejercen función
municipal. El empleador está obligado a
conceder la licencia semanal, bajo responsabilidad. Los alcaldes pueden optar entre
la remuneración municipal o la de su función pública o privada. En el
primer caso gozarán de licencia sin goce de haber por el término de su
mandato. En el segundo caso, de la licencia a que se refiere el primer párrafo
pueden acogerse al beneficio de la dieta. La
Ley Nº 26317 contiene, además, las siguientes disposiciones: la percepción
de la dieta está condicionada a la asistencia efectiva del regidor a la
correspondiente sesión de Concejo, abonándose proporcionalmente hasta un
máximo de cuatro (4) sesiones al mes (Art. 2º); que el acuerdo para
fijar el monto de la dieta se adopta una vez al año hasta el 31 de marzo
de cada ejercicio presupuestal. El acuerdo aprobado se publica
obligatoriamente (Art. 3º); que las
dietas no tienen carácter remunerativo, su percepción es excluyente de
cualquier otra bonificación o asignación por igual o similar concepto
(Art. 4º). La
vigente Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, regula la institución
de la dieta en los artículos 11º (sobre licencia de los regidores), 12º
y 44º (publicidad de los acuerdos que fijan el monto de las dietas): Artículo
12º.- Régimen de dietas
Los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y
tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del concejo municipal dentro
del primer trimestre del primer año de gestión. El acuerdo que las fija
será publicado obligatoriamente bajo responsabilidad. El monto de las dietas es fijado discrecionalmente de
acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local,
previas las constataciones presupuestales del caso. No pueden otorgarse más
de cuatro dietas mensuales a cada regidor. Las dietas se pagan por
asistencia efectiva a las sesiones. El alcalde no tiene derecho a dietas. El primer
regidor u otro que asuma las funciones ejecutivas del alcalde por suspensión
de éste, siempre que ésta se extienda por un período mayor a un mes,
tendrá derecho a percibir la remuneración del alcalde suspendido, vía
encargatura de cargo, sin derecho a dieta mientras perciba la remuneración
del suspendido. Por
tanto, haciendo un análisis comparativo de ambos regímenes podemos
precisar las siguientes modificaciones: a)
Las dietas se fijan dentro
del primer trimestre del primer año de gestión. El régimen anterior
permitía fijar el monto de la dieta hasta el 31 de marzo de cada año de
gestión. Creemos que si bien el monto de la dieta se debe fijar por una
vez, ésta puede ser reajustada, sobretodo a montos menores, de acuerdo a
la realidad económica de la Municipalidad. Es necesario que, respecto al
uso de fondos públicos, prime el principio práctico de la flexibilidad. b)
El monto de la dieta no se
fija en función al Presupuesto sino discrecionalmente,
de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local.
El cambio es saludable, ya que el Presupuesto es un estimativo de los
ingresos fiscales anuales, y en el transcurso del ejercicio se pueden
presentar problemas económicos por la falta de ingreso de los fondos
previstos, lo que en la práctica generaba que las dietas y remuneraciones
de los Alcaldes sean exorbitantes para las arcas municipales. c)
No hay sustanciales cambios
en materia de licencia para los regidores que trabajan en el sector público
o privado, a fin de que pueda cumplir su función. d)
El Alcalde no tiene derecho a
dietas. Por tanto no se ha recogido el último párrafo del Art. 22º de
la Ley anterior que señalaba que cuando el alcalde opta por recibir la
remuneración de la función pública o privada que desempeña, podía
acogerse al beneficio de la dieta. e)
Se ha legislado el caso de la
suplencia del cargo de alcalde, lo que acarreaba muchos problemas de
aplicación legal. La nueva ley considera que el primer regidor u otro que asuma las funciones
ejecutivas del alcalde por suspensión de éste, siempre que ésta se
extienda por un período mayor a un mes, tendrá derecho a percibir la
remuneración del alcalde suspendido, vía encargatura de cargo, sin
derecho a dieta mientras perciba la remuneración del suspendido. f)
El pago de las dietas está
condicionada a la asistencia efectiva a las sesiones y no se pueden
otorgar más de cuatro dietas mensuales. Se ha recogido lo dispuesto por
el Art. 2º de la Ley Nº 26317, por tanto se entiende que este artículo
está derogado. g)
Los acuerdos sobre las dietas
de los regidores deben ser obligatoriamente publicados. Por tanto el Art.
44º de la nueva Ley reemplaza al Art. 3º de la Ley Nº 26317. h)
No se ha recogido la última
parte del Art. 21º de la Ley Nº 23853, que señalaba que las
remuneraciones y las dietas son suprimibles por acuerdo unánime del
Concejo o por renuncia individual a ellas. Creemos que si bien no ha sido
legislado, los Concejos Municipales, sobre la base del principio de la
autonomía municipal y de protección del bien público, pueden suprimir o
aceptar la renuncia individual a las dietas. i)
No se ha recogido el Art. 4º
de la Ley Nº 26317 que señala que las dietas no tienen carácter
remunerativo y que su percepción es excluyente de cualquier otra
bonificación por igual o similar concepto. Consideramos que este artículo
se encuentra en plena vigencia, porque no entra en contradicción con la
nueva Ley[1].
La característica no remunerativa de la dieta tiene efectos prácticos,
tanto para el no goce de beneficios laborales, y que los regidores no
perciban montos diferentes a la dieta como asignación por movilidad con
carácter permanente, seguridad personal u otras retribuciones afines. Por
otro lado, será también de aplicación al régimen de dietas, la
Directiva de SUNAT Nº 007-95, del 25/11/95, que precisa que las dietas
que perciben los regidores de las Municipalidades son rentas de cuarta
categoría. 3.
LO
QUE OLVIDÓ EL LEGISLADOR
Asistimos
constantemente a una reacción airada de la población por los altos
sueldos que se fijan las autoridades elegidas por el pueblo. Hagamos
memoria, sino de las retribuciones fijadas por los presidentes y
consejeros regionales. Por tanto, era necesario que en la nueva Ley de
Municipalidades se pusiera valores máximos tanto para remuneraciones como
para dietas. Este
fue el sentido en que se proyectaba la reforma. Rosa Florián, Presidenta
de la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de La República, señalaba
en una entrevista para El Comercio (07/01/2003): “Nuestra
intención es poner un tope de hasta tres unidades impositivas tributarias
para el alcalde, en tanto que los regidores recibirían no más del 40%
del sueldo del burgomaestre. La actual ley establece que cada Concejo fije
sus dietas, pero la gran novedad es poner un máximo.” La gran
novedad se transformó en el proyecto en lo siguiente: “El
sueldo de un alcalde provincial en ningún caso podrá ser igual o mayor
que el del presidente regional. Tampoco podrá serlo el del alcalde
distrital respecto del que percibe el alcalde provincial e igual criterio
se aplicará en cuanto a las dietas de los regidores provinciales respecto
de los consejeros regionales y de los regidores distritales respecto de
los provinciales”. Finalmente, no se puso ningún límite en la
redacción final de la Ley. Al
respecto, si bien es un contrasentido poner topes fijos, porque este tipo
de medidas chocan con la realidad y deben ser forzosamente pasados por
alto; sí podía establecerse una referencia valorativa como la UIT y el
porcentaje limitativo para los regidores respecto del sueldo del Alcalde.
De igual modo, debió recogerse la disposición legal que los alcaldes y
regidores distritales no podían ganar más que los provinciales. En el
Departamento de Lima, por ejemplo, algunos alcaldes distritales ganaban
mucho más que el propio alcalde Alberto Andrade. Ninguna
de estas propuestas ha sido recogida por la nueva Ley, y creemos que es un
salto al vacío, sobretodo en la coyuntura actual, donde la protesta de la
población se dirige contra las altas retribuciones de los funcionarios
del Estado. Esperemos que en la nueva Ley que se proyecta sobre el Sistema
de Remuneraciones de Funcionarios del Estado, se busque una medida
alternativa a este problema. Después
de todo, debemos rescatar que el ejercicio de la función pública no es
un botín económico sino, en su acepción genuina y esencial, servicio público.
NOTA: [1] Ley Nº 27972.- DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS. VIGÉSIMO QUINTA.- Derógase la Ley Nº 23853 que aprueba la Ley Orgánica de Municipalidades, sus normas legales complementarias y toda disposición legal que se oponga a la presente ley, en lo que corresponda.
(*) Abogado. Trujillo, Perrú. E-mail: mallap@hotmail.com
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