Revista Jurídica Cajamarca

Propuestas para una verdadera reforma del régimen político peruano

Christian Guzmán Napurí (*)

INTRODUCCIÓN

La experiencia política reciente nos ha mostrado que Constitución de 1993 no resuelve el problema del equilibrio de poderes en el Perú. No solo existen los mismos peligros que dejaban traslucir los textos constitucionales precedentes, sino que estos parecen haberse agravado: La posibilidad de que el régimen político peruano oscile entre una dictadura constitucional y el asambleismo parlamentario.  Eso sin considerar que en el Perú existe la clara tendencia a resolver estas crisis políticas mediante una salida autoritaria, que es el Golpe de Estado[1].

El actual sistema político peruano, de naturaleza híbrida, y que prácticamente desde sus inicios ha mezclado instituciones de otros sistemas constitucionales, recoge dentro de sí graves incongruencias.  Esto es sumamente peligroso, no sólo con respecto a los órganos de gobierno sino también en lo referente a los gobernados. Y es que, si no existe un adecuado régimen de control inter‑órganos no se asegura de manera adecuada el respeto a los derechos fundamentales de las personas, con lo cual el régimen  tiende al autoritarismo y el despotismo.

Frente a este tipo de problemas, dos tradicionalmente han sido las posibles soluciones que se han esbozado.  Ambas buscan salir fuera del modelo existente y encontrarse con aquel sistema político que consideran adecuado: La primera implica parlamentarizar el sistema, entendiendo esto como la creación de las condiciones necesarias para que la responsabilidad política recaiga sobre el que es verdaderamente responsable del gobierno, así como condiciones para que pueda ampliarse el control de los poderes del estado entre sí. 

La segunda opción a tomar en cuenta es "presidencializar" el régimen político peruano, separando claramente las diferentes funciones del Estado entre sus diversos órganos, eliminando el régimen de colaboración imperante y obligando así a los poderes del estado a utilizar mecanismos informales o indirectos para superar los conflictos y limitar adecuadamente el poder de ambos poderes del Estado.

1.         ¿FUNCIONARÍA EL RÉGIMEN PARLAMENTARIO EN EL PERÚ?

En nuestra opinión, un régimen de gabinete como el inglés no funcionaría en nuestro país, dado que el Perú se caracteriza no solo por un multipartidismo muy acentuado, sino también por la existencia de muchos grupos independientes que parecieran no estar vinculados directamente con las agrupaciones ya existentes[2].  Si a esto le sumamos la actual crisis de los partidos políticos tradicionales podemos considerar que un régimen de ese tipo generaría más inestabilidad que cualquier otro.  Por otro lado, la tradición latinoamericana no es muy favorable a la instauración de sistemas de tendencia parlamentaria[3].

Sin embargo, y a nuestro parecer, la solución en esta vía es "dualización" del Ejecutivo.  Es decir, hacer efectivo el traslado de ciertas atribuciones propias del Presidente de la República y Jefe de Estado en favor del Gabinete en general y del Primer Ministro en particular, siendo este último quien asumiría las atribuciones propias de un jefe de Gobierno[4].  En síntesis, lo que se busca es darle la responsabilidad del manejo político nacional a quien debe dar cuenta de sus actos al Congreso, bajo posible sanción de interpelación y censura.

Es decir, postulamos reformular el régimen de tipo impuro o híbrido existente en el Perú, eliminando las deformaciones propias de los regímenes presidenciales latinoamericanos[5].  Creemos conveniente acercarnos más a los modelos de tipo mixto y no tomar, como ha ocurrido en los textos constitucionales de 1979 y 1993, elementos del sistema parlamentario por partes y en modo sesgado utilizando las instituciones para finalidades distintas de las que se habían pensado originalmente para ellas en el derecho comparado.

Sin embargo, tampoco puede realizarse en nuestro país una copia exacta de los modelos extranjeros que nos puedan servir, puesto que la realidad política peruana nos obliga a la creación de instituciones propias.  Bajo todos estos criterios, la reforma constitucional que proponemos implica entonces los siguientes ítems[6]:

1.1.      Entregar la responsabilidad de la dirección de la Política General de Gobierno al Primer Ministro y al Gabinete.      

Esto, con la intención de que el Congreso pueda controlar directamente las acciones que se realizan en el Gobierno, fiscalizando al responsable de ejercer el grueso de funciones a cargo de dicho Poder del Estado[7].  En otras palabras, el Congreso debe tener la oportunidad de variar la política de gobierno, respecto a un sector determinado, teniendo para ello, en particular, la posibilidad de interpelar o censurar al ministro responsable de dicho sector; o vinculado a toda la política interna de la Nación, censurando al Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros[8]. 

Asimismo, la reforma que venimos explicitando repotencia al Gabinete ministerial, permitiendo la existencia de un ejecutivo dualizado y a la vez, susceptible ser fiscalizado a su interior, de tal forma que la llamada interdependencia por coordinación[9], antes referida únicamente a la relación entre Congreso y Ejecutivo, se verifique además entre el Gabinete y el Presidente de la República.  Y es que, las instituciones ejecutivas o de gobierno, tal como éstas están diseñadas en el sistema peruano, no resuelven los problemas de rigidez e inmutabilidad entre Ejecutivo y Congreso, así como tampoco alejan la posibilidad de una eventual acumulación de poder en la figura del Jefe de Estado.

a)                  La existencia de un Ejecutivo Dual resuelve el problema de la llamada legitimidad dual.- En un régimen presidencial como el nuestro ocurre un fenómeno derivado de la elección por separado de Jefe de Gobierno y del Congreso.  Hablamos aquí de la legitimidad dual, fenómeno mediante el cual el Congreso y el Presidente de la República tienen la misma legitimidad democrática derivada de ser ambos órganos elegidos directamente por el Pueblo.  En consecuencia, en términos de democracia no existiría principio constitucional alguno que resuelva un eventual conflicto entre poderes[10]. De hecho, ambos órganos se creerían depositarios de la voluntad popular. 

Es decir, apostamos por la existencia de un Primer Ministro que tenga verdaderas atribuciones de gobierno, el cual trasladaría la responsabilidad del Gobierno, y por ende de la posibilidad de una crisis, de quien tiene la legitimidad equivalente al Congreso, es decir el Presidente de la República, sobre quien no la tiene, el Primer Ministro[11].  Ante esta situación ya existiría un principio democrático que permita resolver el conflicto: El traslado de la disputa al Jefe de Estado‑Presidente de la República, y de este al electorado, vía la disolución parlamentaria, por ejemplo, para que lo resuelva.  A este mecanismo haremos mención más adelante.

b)                  Asimismo, este esquema resuelve el problema de la falta de responsabilidad política del Jefe de Estado‑Jefe de Gobierno.  El entregar atribuciones de gobierno al Primer Ministro y al Gabinete posibilita al congreso la realización de un control efectivo, pues el ejercicio de las labores fiscalizadoras a su cargo puede generar un verdadero cambio de rumbo de la política gubernamental frente a un determinado sector de la administración pública o incluso en toda su orientación en forma integral.

A este nivel es necesario resaltar que, en Perú, el voto de censura es un mecanismo que hace efectiva la responsabilidad política del Gobierno de manera solo aparente[12]. El Presidente de la República, al amparo del tercer inciso del artículo 118° de la Carta de 1993, dirige la Política General del Gobierno, prácticamente sin interferencia plausible de algún otro órgano constitucional. En consecuencia, es el Jefe de Estado quien maneja el Gobierno, a pesar de carecer de responsabilidad política alguna, puesto que ésta ha sido trasladada al Gabinete a través del refrendo ministerial[13].

El fenómeno antes señalado, a nuestro parecer, es la más seria incongruencia del Régimen Político Peruano, tal como se encuentra diseñado actualmente.  Los ministros peruanos tan solo dirigen los servicios públicos, ejecutan órdenes del Presidente de la Republica[14] y se comportan en los hechos más como los secretarios de despacho norteamericano que como ministros de una gabinete europeo; siendo su influencia en el comportamiento del Ejecutivo prácticamente nula[15].  Asimismo, el Gabinete en nuestro País no tiene siquiera el poder que tienen los ministros en los sistemas semipresidenciales, como es el caso de la Constitución de la V República Francesa[16].

En otras palabras, en el Perú, el hecho que un Congreso censure a un Ministro o a todo un Gabinete no va a cambiar sustancialmente la forma como se dirige la política general de gobierno.  Las razones para ello - las mismas que se han mantenido en varios de nuestros textos constitucionales - derivan de las facultades completamente discrecionales del Jefe de Estado de nombrar y remover ministros así como del otorgamiento de las facultades de manejo directo del gobierno al Jefe de Estado.  A mayor abundamiento, el uso de la censura en forma reiterada, en un contexto constitucional como el existente en el Perú, puede generar una concentración de poderes aun mayor sobre el Jefe de Estado; esto porque el Presidente se encontrará obligado a invadir facultades ministeriales de tipo administrativo dada la imposibilidad de delegar funciones sin que estas sean abandonadas por ministros censurados y dada la inoperancia de los ministerios para responder a políticas concertadas.

En el nuevo escenario que nosotros proponemos, ante una censura o negativa de confianza, el presidente se encontrará en estos casos ante la disyuntiva de disolver el congreso o de conformar un gabinete que si no es realmente plural, será por lo menos representativo de la mayor parte de las fuerzas políticas que componen el Parlamento.  Esto, porque nadie asegura que un gobierno pueda sobrevivir a un congreso adverso que le imponga condiciones.

c)         Por otro lado, creemos que en este nuevo escenario, el congreso pondrá mucho cuidado al hacer uso de sus facultades de control.  Dichas precauciones se sustentan en primer término en el temor a una disolución parlamentaria que puede estar cercana, pero también se sostendrían en el hecho de que una oposición recalcitrante podría asegurar un triunfo del partido gobernante en las elecciones para un nueva congreso, ante la existencia de no una, sino dos figuras de gran importancia relativa: El Presidente de la República y el Primer Ministro.

d)         Además, la existencia de una figura – el Jefe de Estado - que simbólicamente actúe en representación de la nación, otorga mayor flexibilidad a las relaciones entre poderes, al poderle corresponder a dicha figura un rol mediador.  Dicho rol se sustentaría, en especial, en su relativa inamovilidad en el cargo frente a una mayor inestabilidad del Gabinete y el Congreso.  El Jefe de Estado se convertiría así en una figura neutral, la cual incluso puede carecer de representación partidaria mayoritaria.  Es más, y por lo menos en teoría, sí toma una decisión determinada no llegaría a ella como consecuencia de un cálculo partidario, sino como resultado de un análisis que toma en cuenta los grandes objetivos nacionales.

Es necesario también señalar como la existencia de la figura que venimos proponiendo permite claramente la despersonalización y limitación del poder presidencial  - necesidad impostergable en el sistema político peruano -, al diferenciar en forma nítida las calidades de Jefe de Gobierno‑Líder del partido de las de Jefe de Estado­-Presidente de la República.  Lo que ocurre es que en nuestros países, la conjunción de ambas genera sobre al Presidente una acumulación tal de prerrogativas que las expectativas que sobre él cifra el electorado le permiten ejercer un control severo sobre el Congreso como un conjunto.  

El Presidente ejerce el control antes citado sobre su propio partido, pues los parlamentarios de dicha bancada, aprovechando la popularidad de su líder, le serán sumisos para asegurar su postulación en los próximos comicios. Asimismo, el Jefe de Estado también ejerce control sobre la oposición, pues el temor a mostrar una imagen derivada de un comportamiento recalcitrante ­contra alguien tan popular como el jefe de Estado podría afectar seriamente sus opciones para una carrera política en el futuro. Esta última situación es muy común en Latinoamérica, donde podemos observar partidos de oposición muchas veces incapaces de crear espacios para, por lo menos, ejercer ­eficientes labores de fiscalización.

e)         Finalmente, creemos que un Jefe de Gabinete que actúe como Jefe de Gobierno permitiría expresar­ mejor el multipartidismo peruano, al lograr que, en una situación en la cual el Partido de Gobierno carece de mayoría absoluta en el Congreso, se propicien las condiciones necesarias para la configuración de gabinetes plurales.  Ello limita claramente los poderes presidenciales y el que puede ser aplicable al Gabinete en su conjunto.

Lo señalado además puede resolver el llamado efecto todo a ganador que acompaña a toda elección de Jefe de Estado en los sistemas presidenciales[17].  Este último consiste en el hecho de que las elecciones en un sistema presidencial se caracterizan por implicar el obtener la totalidad del poder político o simplemente conformarse con la oposición parlamentaria.  Los juristas norteamericanos llaman a esto "the winner takes it all" (el ganador se lo lleva todo). 

En este orden de ideas, si asumimos los principios derivados del análisis económico a fin de realizar el estudio que nos atañe, debemos notar que para asegurar la calidad de un producto, en todo mercado, debe asegurarse también un adecuado sistema de libre competencia.  Sin embargo, la competencia del político se centra únicamente al momento de las elecciones.

Lo indicado en el párrafo anterior es precisamente la principal diferencia entre la competencia a la que se ve sometido el político y la de un empresario común y corriente.  La competencia en el mercado es continua.  En contraposición, la competencia política es intermitente: Una decisión resulta vinculante por un tiempo determinado.  En el mercado patrimonial coexisten competidores que sobreviven.  Uno de los principales problemas de los regímenes políticos rígidos y en particular en el Presidencialismo, es que la competencia, en general, destruye al competidor.  La competencia política es jugar al todo o nada.  La captura del mercado da el mercado entero a un solo oferente[18].

                        Los norteamericanos han podido paliar las serias dificultades generadas por este efecto denominado "el ganador se lo lleva todo" o "todo o nada", en cuanto a la representación parlamentaria, creando un sistema de elecciones cada dos años.  Ahora bien, justo es reconocer que en lo concerniente al Gobierno no existe mecanismo alguno que asegure la competencia a la que hemos hecho referencia en el párrafo precedente.  Lo antes expresado se nota por ejemplo en el hecho de que en general, salvo algunas excepciones, los presidentes norteamericanos que vuelven a postular son reelegidos en forma inmediata[19].

La corrección del efecto todo a ganador ocurriría porque, de implementarse nuestra propuesta, parte importante del interés que los partidos y el electorado prodigan a la elección presidencial se trasladaría a la elección parlamentaria, al implicar ésta en gran medida que partido manejaría el Gabinete. Como resultado directo, y al mediar en eventuales conflictos de poderes, la labor del Presidente de la República se verá reconfigurada, al mismo tiempo que el Consejo de Ministros se verá obligado a actuar con gran cautela.

1.2.      El Control Político Directo.

Conviene darle ciertas facilidades a la minoría parlamentaria para el ejercicio del denominado control político directo, conformado en particular por los mecanismos de interpelación y censura ministerial.  Un porcentaje de congresistas como el prescrito por la Constitución de 1993 para la presentación de una moción de censura (veinticinco por ciento del número legal de congresistas) es un porcentaje elevado si lo comparamos con otros ordenamientos que mantienen esta institución.  Por ejemplo, en Francia e Italia, dicho porcentaje es del orden del diez por ciento.  Es posible que éste último sea un número  adecuado, dado el sistema de partidos existente en el Perú, múltiple y polarizado, manteniéndose evidentemente la mayoría absoluta para censurar a los ministros.

Se entiende que si es un derecho de la oposición proponer la dimisión de los­ miembros del Gabinete, es un derecho de la mayoría gobernante poderlos mantener en el gobierno.  El Parlamento, fundamentalmente cuando el Ejecutivo goza de­ mayoría, se ha comportado siempre como caja de resonancia del Ejecutivo. Porque es claro que cuando hay mayoría parlamentaria adicta al régimen, es improbable que esta censure a los ministros.

Bajo estas las figuras descritas en los acápites precedentes se podría corregir el Problema de Un Poder Ejecutivo superlativizado.  Ahora es el Gabinete el que asume gran parte de los riesgos convirtiéndose en si responsable de manejar la Política General de Gobierno.  Si al Congreso no le agrada la labor efectuada por el Gabinete en este sentido, lo interpelará, lo censurará o le negará la confianza cuando éste último órgano se la solicite.  En otras palabras, el Gabinete, que sería la instancia encargada de gobernar, será elegido producto de una coordinación entre el Congreso y el Presidente de la República.  Este último, sin embargo, mantiene atribuciones de Estado muy importantes.  Entre ellas destacan las de poder recurrir a la disolución parlamentaria, promulgación de la las leyes (con todas las facultades­ conexas a dicha prerrogativa), el ejercicio de las facultades legislativas, el nombramiento del Primer Ministro y conjuntamente con éste último, el del resto del Gabinete, por solamente citar unos ejemplos.  El ejercicio de las facultades presidenciales estaría mediatizado por ministros que refrendan sus actos y que tienen efectivo poder de decisión en el manejo de sus respectivos sectores y de la Administración Pública en general.

1.3.      El Tema de la Disolución Parlamentaria

Resulta conveniente también introducir algunas modificaciones en el diseño y tratamiento de la Disolución del Congreso a tal punto que sea posible disolver dicho órgano en caso de producirse una crisis que ponga en riesgo la gobernabilidad de la Nación, dejando así que el pueblo sea quien resuelva el impasse.  Lo que ocurre es que la facultad de Disolución Parlamentaria – tal como está diseñada - no resuelve los problemas de desequilibrio e inestabilidad política de nuestro país. Y como veremos a continuación, lo previsto por el Texto Constitucional de 1993[20] no solamente mantiene sino que incluso empeora los problemas que existían sobre el particular incluso desde la aprobación de la Carta de 1979, que fuera la primera e incorporar la facultad disolutoria.

En esta línea de pensamiento, lo primero que nos corresponde decir es como la Disolución Parlamentaria es en principio un mecanismo propio de los sistemas típicamente parlamentarios, así como de aquellos que muestran dicha tendencia.  No es pues, una facultad inherente a los sistemas presidenciales, porque en ellos, en estricto sentido, no existe la responsabilidad política.  El Perú es uno de los pocos países que posee tales características en Sudamérica, en  cual el Jefe de Estado sea Jefe de Gobierno y sin embargo otro órgano del Estado sea el que sufra las consecuencias políticas de sus actos. Y como si ello fuera poco, el Jefe de Estado puede disolver el organismo encargado de hacer efectivas dichas consecuencias[21]. 

Asimismo, existe en forma permanente el riesgo latente, por cierto muy grave, de que el Congreso censure le niegue la confianza a los gabinetes ministeriales y el Ejecutivo disuelva congresos de tal suerte que el Gabinete nunca asuma verdaderas funciones[22] ni el Congreso legisle ni fiscalice.  El resultado directo es entonces la elevación, en los hechos, del poder presidencial.  El diseño de una facultad como la de disolución parlamentaria tal como la estamos describiendo en el caso peruano resulta ser de muy peligrosa, la cual, por un lado, entrega poderes muy grandes al Poder Ejecutivo, pero, además puede resultar muy entrampante, manteniendo la elevada cuota de rigidez que afecta a los regímenes presidenciales.

A mayor abundamiento, y a la luz de la experiencia política peruana y comparada, el factor desencadenante de estas crisis suele ser el propio Jefe de Estado, que al no ser política ni penalmente responsable de ellas, no sufre mella considerable en su posición respecto a los demás poderes del Estado[23].  Tal como expresáramos anteriormente, nada obstaría para el nombramiento de gabinetes de mínima relevancia para el régimen y la asunción de prerrogativas administrativas por parte del Presidente.  Como resultado de esto, el poder presidencial se elevaría hasta límites insospechados, sin que desde un punto de vista democrático, exista mecanismo alguno que resuelva el problema generado. Y es que resulta claro notar como un Primer Ministro podría generar que se le niegue la confianza al Gabinete por instigación presidencial[24] y precipitar la disolución del Congreso.  Como resultado de ello, el poder del Ejecutivo – particularmente del Presidente - sobre el Congreso puede ser absoluto.

Además, en los hechos puede terminar ocurriendo exactamente el efecto contrario: Que el Congreso otorgue la confianza al Consejo de Ministros, pero que éste empiece a censurar ­a ministro por ministro, en forma individual[25], sin que con ello sea posible precipitar la disolución.  Nada obsta pues para que un Ministro que goza de confianza sea censurado.  Un Congreso inteligente solamente se ocuparía de los ministros más importantes, como por ejemplo a los de Economía y Finanzas, Interior o Justicia (los cuales en la mayoría de los casos no son a la vez Presidentes del Consejo), dejando en paz al Premier o a los demás miembros del Gabinete, con cargos menos relevantes según la coyuntura del momento.  En este punto, resulta entonces muy claro como los conflictos que pudiesen surgir finalmente no se resuelven.

Finalmente, la disolución parlamentaria – tal como está diseñada actualmente - no resuelve otros entrampamientos que pueden originar diversos grados de ingobernabilidad y que no tienen mucho que ver con el control político “clásico”. Entre ellos cabe resaltar aquellos generados por la derogación indebida de decretos de urgencia – cuando estos procedan - o de decretos legislativos, los producidos por el entrampamiento de proyectos del Ejecutivo, o los impulsados por una "crisis blanda”, común en el derecho comparado, derivada de sucesivas interpelaciones sin moción alguna subsiguiente y muchas más. 

Entonces, la propuesta que esbozamos habilitaría no solamente la posibilidad de disolver el Parlamento en el caso del uso de los denominados controles políticos directos sino también ante situaciones que podíamos calificar como entrampamientos comunes y perfectamente posibles.  Resulta innecesario señalar ­que si en todos estos escenarios el pueblo considera que el gobierno es el equivocado en esta pugna elegirá un Parlamento igual o aun más adverso que el precedente.  A este nivel solo cabría, por parte del Presidente de la República, el proceder a la elección de un Gabinete representativo de la pluralidad de fuerzas parlamentarias existentes, única manera de asegurar que sus miembros gocen de la confianza suficiente.  Por otro lado, si el pueblo considerase que el Congreso es quien generó la crisis, premiara al Gobierno entregándole un Parlamento con una conformación partidaria más favorable, la cual lo dejara trabajar a sus anchas.

            En el supuesto de la existencia de una institución como la disolución parlamentaria, los políticos se encontrarán en todo momento al pendiente de sus acciones, puesto que al darse esta disolución se volverá a realizar elecciones.  Asimismo, el Gobierno, temeroso de enfrentarse con la posible competencia en el supuesto de que un parlamento adverso fuese elegido, también mejorará la calidad de su gestión.

            Por otro lado, la disolución parlamentaria permite corregir las crisis de representatividad que muestra el sistema en determinadas circunstancias.  En todo el planeta, la experiencia ha demostrado que muchas veces la representatividad de la que goza un parlamento o un gobierno determinado se agota antes que el período constitucional correspondiente concluya.  Si asumimos que la razón de la existencia de los sistemas de representación política consiste en "simular" la decisión a la que habría llegado el electorado en su conjunto si se pudiese poner de acuerdo[26], esa justificación estaría comprometida si es que el Estado no puede ya simular la decisión respectiva.  Como resultado, tendría pues que recomponerse la representación a fin que se pueda cumplir con el presupuesto antes indicado.

            Finalmente, y a diferencia de los sistemas típicamente semipresidenciales, la disolución parlamentaria, en la práctica, resultaría ser una facultad compartida entre el Presidente de la República y el Presidente del Consejo de Ministros, quien refrendaría el decreto de disolución.  Dadas las facultades de gobierno del Primer Ministro en el modelo que proponemos, y el mantenimiento de la obligación del refrendo para la validez de los actos presidenciales, la disolución parlamentaria implicará el acuerdo de ambos.  Ahora bien, el temor del Presidente del Consejo de Ministros de perder la confianza parlamentaria una vez instalado el nuevo Congreso lo obligará a utilizar su facultad de refrendo con mucho cuidado.

1.4.      La Revocatoria de Autoridades y la Renovación Parcial del Parlamento.

En estas precisiones no estamos haciendo referencia directa a la posibilidad de la revocatoria, por parte del pueblo, del mandato presidencial o congresal.  Un análisis exhaustivo de ambas posibilidades excedería los fines del presente trabajo.  Sin embargo, debemos señalar algunos puntos importantes sobre el particular. Por un lado, una institución como la revocatoria de autoridades - adecuadamente diseñada, claro está - podría facilitar la corrección de situaciones en las cuales las autoridades elegidas democráticamente pierden representación política en relación con el electorado.  La revocatoria de autoridades permite que los particulares, cumpliendo ciertos requisitos establecidos en la Ley, puedan poner fin al mandato de una autoridad pública elegida mediante el voto popular directo. 

Ahora bien, la pérdida de representatividad del Gobierno de turno echa por tierra la justificación de la existencia de la democracia representativa, que es la necesidad de simular la decisión que tomaría el electorado en su conjunto en un momento político dado.  Este es el caso en el cual resultaría sumamente interesante el crear mecanismos que permitieran activar la revocatoria de autoridades a fin de afectar políticamente, por ejemplo, a los miembros del Poder Ejecutivo.

En un escenario como el descrito en el párrafo anterior, un mecanismo como la revocatoria de autoridades permitiría recomponer la conformación de las instituciones políticas que hayan perdido representatividad.  Desde el punto de la eficiencia social, permitiría generar que los actores políticos, a través de los mecanismos establecidos por la Ley, puedan llegar a las soluciones más eficientes.  Es necesario precisar que, en principio, en prácticamente ninguna constitución del planeta existe mecanismo alguno de participación del electorado que permita revocar en forma directa el mandato de algún miembro del Gobierno Central.  La posibilidad de revocatoria se restringe a las relaciones entre los órganos del Gobierno Central, en especial entre Gobierno (Poder Ejecutivo) y Parlamento. 

            Ahora bien, la potencial revocatoria de los integrantes del Congreso entraña también algunos inconvenientes.  En primer término, podría constituir un mecanismo a través del cual la mayoría parlamentaria – en general, adicta al gobierno – pudiera desembarazarse de una oposición recalcitrante, al modificar la composición del Parlamento.  En segundo lugar, la revocatoria de miembros del Congreso, en una lógica de elecciones en distrito múltiple, podría llevarnos al absurdo de poder revocar a cualquier miembro del Congreso mediante una muy reducida votación, con lo cual la razón de ser de la institución se desnaturalizaría de inmediato.

Es necesario señalar, finalmente, que en el derecho comparado la revocatoria de autoridades está diseñada, en principio, únicamente en función a gobiernos regionales y locales.  Ahora bien, la lógica que anima a la revocatoria de autoridades municipales, por ejemplo, se encuentra en la gran democratización que implica la relación directa entre el Municipio y sus electores, respecto de la cual es más factible (dados los menores costos que implica ponerse de acuerdo) que se puedan emplear mecanismos de democracia directa.  Sin embargo, el problema aquí radica también en el hecho de la necesidad de una adecuada política de descentralización, que permita que las decisiones se distribuyan adecuadamente entre los diversos niveles de decisión territorial, sea regional o local, en la doble concepción de éste último nivel, la provincial y la distrital[27].

La Renovación Parcial del Congreso.

Otra institución que podría resultar útil en nuestro contexto es la de la renovación parcial del Congreso.  En vista de lo complejo que resultaría  implementar la revocatoria de autoridades al nivel de representantes parlamentarios, sería muy útil el implementar un mecanismo a través del cual se permita que el Congreso pueda modificar su composición transcurrido cierto plazo desde su constitución inicial.  En nuestra realidad, un esquema de renovación por mitades podría resultar adecuado, de tal manera que a mitad del periodo de gobierno la mitad del Congreso sea cambiada, con lo cual podría modificarse la composición partidaria del mismo y establecerse la debida congruencia entre dicha composición y la conformación partidaria del electorado[28].

Es necesario señalar que la renovación parcial del Congreso permite corregir las crisis de representatividad que puedan presentarse al interior del Estado, pues una vez transcurrida la mitad del periodo de gobierno – tiempo para el cual los parlamentos han perdido una importante cuota de legitimidad – el Congreso va a modificar su constitución, permitiendo la corrección de la posible crisis de legitimidad.  Una vez ocurrido ello, el Gobierno podrá haber adquirido una mayoría más estable, o quizás una mayoría adversa.  Ante esta última situación, deberán establecerse mecanismos de concertación o el Primer Ministro podrá caer víctima de un voto de censura.

            La renovación parcial, de alguna forma y en lo que respecta a la representación parlamentaria, palia también el efecto todo o nada – al que hemos hecho referencia en líneas anteriores - resultante de las elecciones parlamentarias.  Asimismo, genera un mecanismo en el cual el elector puede corregir la composición de un Parlamento que no encuentra correspondencia con la correlación de las fuerzas políticas en la realidad política concreta.  Finalmente, permite aumentar la cantidad de ciudadanos que podrían ocupar un escaño en algún momento, dada la reducción relativa del mandato parlamentario[29].

            Sin embargo, encontramos posibles circunstancias que generarían la necesidad de un diseño cuidadoso de la renovación parcial del Parlamentos.  Una de ellas implica que los miembros del Parlamento gozarían de un tiempo menor para informarse de las cuestiones de Estado, lo cual podría complicar la toma de decisiones.  Ello ocasionaría una dependencia mayor de la administración pública y de los lobbyes.  Otro elemento a tener en cuenta es la permanente cercanía de las elecciones, que acentuaría la tendencia observada, - coherente con el comportamiento racional del funcionario público – de que los parlamentarios trabajen con miras a la siguiente elección[30]. Para ello resulta indispensable, como lo hemos indicado líneas arriba, la creación de mecanismos que permitan conciliar la necesidad de utilidad personal del parlamentario con la eficiencia social

1.5.      El Papel del Poder Judicial y de los Organismos Autónomos

Finalmente, no debemos perder de vista la importancia de otros órganos que se encuentran en relación con los órganos materia de estudio, pero sin intervenir directamente en las controversias derivadas de su actuación.  Uno de ellos es el Poder judicial, el cual puede generar mecanismos de fiscalización respecto a los demás organismos integrantes del aparato estatal a través, fundamentalmente, del control jurisdiccional de las normas legales a través del control difuso, que implica la posibilidad de inaplicar una norma legal determinada si es que esta contraviene la Constitución.  Un Poder Judicial independiente y eficiente puede controlar la emisión legal tan certeramente como podría hacerse mediante el uso del control político­ directo, el ejercicio del derecho de observación por parte del Presidente o el desempeño de las facultades del Congreso de revisar las normas emanadas del Ejecutivo.        

Asimismo, otro de estos organismos que puede asumir funciones de control político es el Tribunal Constitucional.  Ello, mediante el ejercicio de las facultades de control concentrado de la constitucionalidad de las normas que la Constitución reconoce al Tribunal al cual hemos hecho mención, el mismo que se hace efectivo mediante la acción de inconstitucionalidad. 

Finalmente, el Defensor del Pueblo, en ejercicio de sus facultades constitucionales, ejerce un importante control sobre las facultades de la Administración Pública, sobre la creación legislativa y sobre la constitucionalidad de las normas, al poder promover acciones de inconstitucionalidad ante el Tribunal respectivo.

1.6.      Posibles Problemas de Aplicación del Modelo Propuesto.

No obstante todo lo expuesto, creemos también que un sistema como el propuesto, el cual no llega a tener todos los elementos constitutivos del semipresidencialismo de tipo francés,         puede generar ciertos problemas derivados del deficiente funcionamiento de los órganos de gobierno en el Perú.

En primer lugar, una limitación importante en este sentido sería la derivada de la utilización de la confianza primigenia del Primer Ministro por parte del Presidente, para así en la práctica denegarle al Premier la posibilidad de manejar el aparato estatal.  En este contexto, y ante la amenaza de la destitución, el mecanismo del refrendo ministerial devendría en inoperante y no existiría un control efectivo de los actos presidenciales.  A su vez, frente a un frecuente empleo de la censura ministerial por parte del Congreso, es probable que al Presidente no le quede más que hacer uso de sucesivos disoluciones parlamentarias, o en su defecto emplear su potencial apoyo popular para desprestigiar el Congreso.  Una posibilidad a este nivel podría estar ubicada en el hecho de facultar al Presidente al nombramiento del Primer Ministro, más no a su destitución.  El Primer Ministro, y por ende, el Gabinete, tan solo podría ser derribado vía control político (léase censura o rechazo de la cuestión de confianza) o control constitucional (Juicio Político).

En segundo término, el otorgamiento de todas las facultades ejecutivas a un ente colegiado al mando de un Primer Ministro no elegido en forma popular puede generar, ante un congreso no adecuadamente institucionalizado, una excesiva atribución de facultades en su favor.  En el modelo que proponemos, el Primer ministro y el gabinete dirigen la política interna de la Nación, más no gozan de las facultades propias de la Jefatura de Estado. En consecuencia, si bien es cierto que el Primer Ministro gozaría del Poder Reglamentario y de la facultad de emitir decretos y resoluciones, no poseería iniciativa legislativa directa (a menos que sea también congresista), derecho de observación, ni de atribuciones legisferantes, todas estas prerrogativas propias del Presidente de la República. Finalmente, si el Primer ­Ministro muestra una actitud excesivamente intransigente y poco favorable al diálogo y la concertación, lo más lógico, es que el Congreso lo censure (incluso con instigación del Jefe de Estado de por medio) y tenga que dimitir.

En tercer jugar, debemos tener en cuenta que la existencia de un Poder Ejecutivo muy débil o de una gran ineficiencia funcional para resolver problemas de gobierno podría originar la inoperancia del sistema y la nula recurrencia al arbitraje electoral por el temor a la elección de parlamentos sucesivamente contrarios al régimen, tal como vino ocurriendo durante la III y IV Repúblicas Francesas.  Podría ser conveniente, a este nivel, la instauración de una suerte de Voto de Censura Constructivo como el existente en el Sistema Español, pero solo como resultado de la eventual censura ministerial promovida por el nuevo Congreso tras una disolución parlamentaria.  Así, se podría controlar una posible censura a todo el Gabinete motivada únicamente por el deseo de represalia del nuevo Congreso, deseo derivado de la disolución del parlamento anterior.  El nuevo Gabinete, sobre la base de razones de investidura, gozaría por ese solo hecho de confianza parlamentaria y podría entonces gobernar con cierta comodidad.

Finalmente, creemos que el Perú no está preparado para un sistema parlamentario.  Sin duda alguna el modelo descrito líneas arriba es lo máximo que se puede avanzar en la incorporación y reformulación de instituciones propias de dicho régimen[31], pues resulta imposible que un funcionario público elegido popularmente, como el Presidente de la República, pueda aceptar ver reducidas sus atribuciones a un escenario con muy restringidos poderes.  Recordemos que su legitimidad democrática obtenida a través del sufragio directo es la que lo pone a nivel del Parlamento en términos de representatividad política[32].

Por otro lado, en el caso peruano la viabilidad de sistemas típicamente  semipresidenciales  - como el francés, el portugués, el austriaco y para algunos, el finlandés - es muy dudosa.  Es necesario señalar que los sistemas semipresidenciales parten de regímenes originalmente parlamentarios, en los cuales se apunta a un fortalecimiento de los poderes del Poder Ejecutivo a fin de contrarrestar el riesgo de la dictadura parlamentaria – conocida genéricamente como asambleismo - o de la simple inestabilidad política, típica de realidades como la italiana o la propia de la Francia de las III y IV repúblicas.  En el caso peruano la situación opera a la inversa, puesto que lo que se requiere más bien es limitar los poderes del Gobierno y darle flexibilidad a las relaciones existentes entre los órganos que componen el Estado.  Crear facultades que se encuentren libres del requerimiento del refrendo ministerial – a la francesa – en realidades como las nuestras implicaría colocar un poder casi absoluto en manos del Presidente de la República.  Asimismo, el establecer mecanismos de asunción de poderes extraordinarios – como los señalados en el polémico artículo 16° de la Constitución Francesa – a favor del Presidente de la República en un país tradicionalmente autoritario como el Perú abriría las puertas a la autocracia.

A mayor abundamiento, la peculiar conformación del sistema semipresidencial (en especial, en el caso francés) genera en realidad el riesgo de que el régimen oscile entre la existencia de fenómenos de inestabilidad típicamente parlamentaristas cuando el Presidente no goza de mayoría parlamentaria propia (en especial en un esquema multipartidario, típicamente peruano) y la gran rigidez del sistema presidencial, cuando el Presidente goza de dicha mayoría.  Dicha situación, lejos de ayudar, genera serias dificultades en las naciones donde este sistema funciona.  El sistema semipresidencial, tal como está diseñado en Europa, ha pretendido tomar los mejores elementos de ambos sistemas de gobierno (parlamentario y presidencial), cuando más bien ha tomado gran parte de sus limitaciones.

No obstante todo lo antes señalado, el cambio más importante del sistema que proponemos en el presente trabajo podría radicar en hacer del Presidente de la República un poderoso y eficiente árbitro que garantizase el control y equilibrio de poderes[33] a través, sobre todo, de la disolución parlamentaria, de la facultad de nombrar al Primer Ministro y los demás miembros del Gabinete, y a través las prerrogativas de tipo legislativo.

2.         El Presidencialismo y la Tendencia Autoritaria en el Perú

En el país siempre se ha definido un régimen político en función de conjurar una crisis igual que la exactamente anterior.  Asimismo, se ha pensado en función de la autoridad presidencial, que siempre ha prevalecido y a la cual aparentemente se ha buscado ir controlando, mediante un proceso iniciado en 1828 y que sigue hasta hoy, proceso que no ha estado exento de significativos altibajos, los que han estado vinculados a una suerte de tendencia nacional al caudillismo y a la dictadura y que una sola persona siempre acapare todos los poderes públicos[34].

Sin embargo, mucho se ha pensado también en función a la tradición presidencialista del sistema peruano y posiblemente esa sea la motivación de aquellos que proponen más bien desmontar todo el constructo "parlamentarista" que acompaña al régimen y acercarse cada vez más hacia el régimen presidencial clásico o puro.  Es decir, reducir al mínimo los puntos de contacto inter‑órganos y confiar en que los “Poderes ­del Estado” puedan crear mecanismos informales de control o utilizar creativamente los existentes en el sistema presidencial puro.

Quienes postulan la idea que venimos describiendo utilizan de ejemplo el modelo norteamericano.  Ahora bien,  su relativo éxito se debe más a la peculiaridad de la realidad política norteamericana y a la idiosincrasia del electorado que al diseño del propio sistema[35]. Peculiaridad o idiosincrasia que incluye elementos tan especiales como el del carácter difuso y dual de sus partidos políticos, la adecuada institucionalización del Congreso como órgano fiscalizador y legislador, la eficiente labor de la judicatura norteamericana – que combina el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, la obligatoriedad del precedente jurisprudencial y la existencia de dos sistemas paralelos propios de un sistema federal - y la existencia de mecanismos alternos de control que funcionan.  Frente a este tipo de elementos, que no encontramos en nuestro país podemos concluir que un sistema presidencial puro difícilmente funcionaría en el Perú.

Asimismo, en los Estados Unidos existe un adecuado sistema de frenos y contrapesos – checks and balances - que no funcionan en la mayor parte de Latinoamérica.  Una razón de ello es la vocación autoritaria de los presidentes latinoamericanos, que buscan acrecentar atribuciones al consagrar, en las normas constitucionales que promueven, una suerte de dictadura constitucional. Los casos argentino, peruano y venezolano resultan importantes para observar este fenómeno.  Otro factor importante a tomar en cuenta es el del clientelismo, compadrazgo y falta de independencia de los miembros de un partido, que votan más en término de consigna que de verdadera necesidad publica, ante la presión, perfectamente comprensible, de conservar sus curules tras las elecciones[36].  Finalmente, debemos considerar la inadecuada institucionalización de los parlamentos latinoamericanos, cuyos miembros en gran medida carecen de una formación técnica seria.

Además, y aun cuando las deficiencias de los sistemas latinoamericanos antes precisadas no existiesen, la rigidez del sistema presidencial en naciones inestables y polarizadas políticamente como las nuestras, dificulta la resolución de crisis políticas derivadas de enfrentamientos entre poderes.  La solución de estas crisis se encuentra normalmente en el desafortunado recurso del Golpe de Estado, sea éste último civil o militar.  Encontramos las razones que justifican lo señalado en las siguientes consideraciones:

a)         La legitimidad dual entre el Poder Ejecutivo y el Congreso: Al no existir una salida democrática a la crisis de representatividad, siempre está abierto el riesgo de que el sistema la busque en el autoritarismo. O el Presidente de la República, aprovechándose para ello de su obvia ventaja comparativa, en términos de representatividad, sobre el Congreso, asumo plenos poderes con el apoyo de sectores poderosos militares y/o empresariales; o es derrocado y reemplazado por una dictadura militar.  La posibilidad alternativa, vista mucho en el Derecho Comparado, ante situaciones similares, la de la dictadura parlamentaria, es rara en realidades como la latinoamericana, pero es igualmente perniciosa.

b)         Las crisis de representatividad que sufren ambos poderes, dado su periodo prácticamente fijo de vigencia. La experiencia demuestra que, transcurrido cierto tiempo, se da un serio desfase entre quienes gobiernan y aquellos con quienes el electorado en esa coyuntura específica prefieren sentirse mejor representados.  Y es que, conforme transcurre el periodo de gobierno los poderes del Estado paulatinamente reducen su legitimidad, sin que esta reducción encuentre un correlato en la composición del Congreso ni en la representatividad del Ejecutivo.  Ejemplos muy cleros de este fenómeno los encontramos en los gobiernos de Fernando Belaunde Terry y Alan García Pérez, los cuales transcurriendo el tercer año de mandato, y no obstante tener mayoría en las cámaras, habían sufrido gran mella en su representatividad, hecho que se aprecia con gran claridad si analizamos los resultados obtenidos en las elecciones municipales de aquella época[37], así como las elecciones presidenciales y parlamentarias subsiguientes.  El temor del Presidente Fujimori a que le ocurra el mismo fenómeno motivó, en gran medida, el Autogolpe del 05 de Abril de 1992.

Asimismo, la rigidez de tiempo a la cual hemos hecho referencia, dividiendo el devenir político en periodos inmutables no permite realizar reajustes necesarios en momentos determinados.  Entonces, el partido que obtiene el poder en el Congreso y en el Ejecutivo no va a modificar su composición y línea de comportamiento, a menos que se den graves cismas en su interior.  Como obvio resultado de ello, la composición del Parlamento se va a mantener inmutable mientras duren los cinco años de su periodo, sin importar el grado de aceptación de la que posteriormente gocen quienes lo integran y conducen[38].

Sin embargo, resulta definitivo que el temor a la personalización del poder obliga en gran medida a racionalizar el régimen presidencial puro de tipo norteamericano. Ese temor, que no es infundado, es muy antiguo y ha motivado en nuestro país muchos de los rasgos hasta hoy presentes dentro del ordenamiento jurídico vigente.

Estos, hasta cierto punto comprensibles temores son aquellos que han originado la sucesiva incorporación, en la normatividad de diversos países, de elementos ajenos al régimen presidencial puro.  Si bien es cierto con énfasis variables en cado caso.  En Latinoamérica, el Perú y Uruguay son las naciones con un sistema de gobierno más cercano al parlamentario, aunque han existido experiencias importantes como las ocurridas en Chile o Brasil durante el siglo pasado.

            Por      último, siempre resulta peligroso desandar lo andado.  Eliminar instituciones como el refrendo ministerial o la existencia de un Consejo de Ministros como Organismo colegiado o la iniciativa legislativa directa puede resultar contraproducente.  Asimismo, no existe la suficiencia conciencia cívica ni capacidad técnica para llevar a cabo mecanismos de control “alternos” (como si ocurre en los Estados Unidos de América) y asegurar que estos surtan el efecto deseado.  Quien sabe si quizá más adelante podamos obtener mejores resultados que en la mayor parte de nuestro Subcontinente, territorio en el cual casi unánimemente se sigue este modelo.

NOTAS:

(*) Abogado especialista en derecho público.  Profesor a Tiempo Completo de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en las áreas derecho constitucional y derecho administrativo.

E-mail: hguzman@pucp.edu.pe

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