Revista Jurídica Cajamarca

El proceso administrativo disciplinario contra docentes

César Augusto Aliaga Díaz (*)

INTRODUCCION

La instauración de los procesos administrativos disciplinarios constituye una de las potestades más importantes de la Administración Pública en general y también de la Administración Educativa.  No obstante lo cual, existen pocos estudios sobre su naturaleza, etapas, requisitos y efectos jurídicos.

Las líneas que siguen intentan, en consecuencia, ofrecer un panorama completo del Proceso Administrativo Disciplinario aplicable a los docentes estatales sujetos a la Ley del Profesorado.

Las hacemos con la esperanza que se constituyan en herramienta práctica para la defensa de los derechos docentes.

1.       NATURALEZA JURIDICA DEL PODER DISCIPLINARIO

La labor docente, como la de todo trabajador dependiente, está sometida a la potestad disciplinaria del empleador.  Potestad que es consecuencia del Poder Directriz que tiene todo patrón para organizar, en forma eficiente, la mano de obra que dispone.

En consecuencia, la Administración Pública, que actúa como empleadora respecto del profesor, tiene la facultad de sancionar toda falta docente, siguiendo, al efecto, los procedimientos expresamente regulados en el Reglamento de la Ley del Profesorado, aprobado por el Decreto Supremo 019-90-ED.

Al respecto, es preciso aclarar que el referido Reglamento considera dos procedimientos disciplinarios.  El primero, previsto en su artículo 123, está reservado para la imposición de sanciones leves. Por el segundo, en cambio, se imponen las sanciones más graves, de conformidad con su artículo 124.

2.     LAS FALTAS DISCIPLINARIAS DOCENTES.

Como se ha expuesto, la sanción sólo puede comprenderse como consecuencia directa e inmediata de una falta disciplinaria, esto es de alguna contravención de cualquiera de las normas que regulan la labor docente. Pues, a diferencia de lo que sucede con los servidores administrativos regulados por el Decreto Legislativo 276, la Ley del Profesorado no ha previsto una lista de actos, hechos u omisiones que deben considerarse, necesariamente, como faltas de los profesores.

No obstante, se pueden considerar como faltas, las siguientes:

·        La contravención de algún deber u obligación docente.

·        El incumplimiento de las alguna prohibición legal, y

·        La inobservancia de una incompatibilidad legalmente establecida para el trabajo magisterial.

En cualquier caso, toda falta, para ser sancionada, debe ser siempre una acción u omisión ilícita y real. 

·        La Falta es ilícita si la acción u omisión constituye una contravención de un deber u obligación docente o, en su caso, una inobservancia de alguna incompatibilidad o prohibición que le atañe. 

·        La Falta, a su turno, es real cuando se manifiesta en una conducta concreta y demostrable. Dado que no se puede sancionar a nadie por un simple rumor o supuesto de un superior, un colega o un tercero.

De  otro lado, las faltas pueden calificarse en leves o graves.  Serán Faltas Leves si no alteran de modo severo el servicio educativo, ni tampoco dañan el patrimonio o la imagen del mismo.  Serán Faltas Graves, en cambio, las que si afectan tales valores.

La gravedad de una falta administrativa docente se evaluará tomando en cuenta las condiciones siguientes:

·        Las circunstancias y formas de su comisión,

·        La concurrencia de varias faltas,

·        La participación de uno o más servidores,

·        Los efectos que la falta produce y

·        El cargo desempeñado por el autor de la falta.

Por lo demás, se considera agravante la reincidencia en faltas leves.

3.     LAS SANCIONES

De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Profesorado, se pueden imponer, previo proceso administrativo y de acuerdo a la gravedad de la falta, alguna de las cinco sanciones siguientes:

a)     Amonestación. Que consiste en una auténtica llamada de atención escrita. 

b)    Multa de 2 a 10 treintavas partes de la Remuneración Principal.  Que consiste en la imposición del pago forzado de una carga económica[1].

c)     Suspensión en el ejercicio de sus funciones, sin derecho a remuneraciones de 10 a 30 días.  Que consiste en la separación breve del servicio docente sin derecho al pago de sus haberes, pero conservando el vínculo laboral.

d)     Separación Temporal en el servicio hasta por 3 años. Que consiste en una suspensión más o menos extensa de la labor docente, sin  derecho a remuneraciones, pero conservando la relación laboral.

e)     Separación definitiva. Que consiste, finalmente, en la expulsión del servicio público docente, dando por terminada la relación laboral.

Desde el punto de vista de su finalidad, las tres primeras pueden considerarse como Sanciones Correctivas, por cuanto se encaminan a enmendar la conducta del docente. Mientras que la última es, en realidad, una Sanción Depurativa, toda vez que pretende sanear la planilla docente, expulsando a aquellos servidores que se han hecho indignos de continuar en el ejercicio docente.

4.     LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS

Como se ha indicado más arriba, el Reglamento de la Ley del Profesorado, prevé dos procesos disciplinarios: Uno para faltas leves y otro para faltas graves.

Estos procedimientos deben entenderse como instrumentos de garantía de justicia y equidad para el docente, así como para los intereses del servicio educativo.

Ambos deben ser escritos, sumarios y con efectiva garantía del derecho de defensa del profesor investigado.

5.     EL PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA FALTAS LEVES

Como ya se ha indicado, la imposición de las sanciones de Amonestación y Multa, las más leves del sistema disciplinario docente, se rige por el procedimiento regulado en el artículo 123 del Reglamento de la Ley del Profesorado.

Este procedimiento se inicia mediante la imputación escrita de los cargos al docente involucrado en una falta leve, mediante Memorándum suscrito por el Director del Centro Educativo.

Recibida la imputación, el profesor tiene derecho de formular su descargo escrito, en un plazo de 15 días hábiles. 

Vencido el plazo antes señalado y luego de haberse comprobado los hechos materia de la denuncia, se dictará la resolución de sanción correspondiente, si se acreditó la responsabilidad del profesor. Caso contrario, debe expedirse una resolución exculpatoria, que ordene archivar el proceso.

En este caso, la imputación de los cargos, la investigación pertinente y imposición de la sanción es competencia exclusiva del Comité de Evaluación, presidido por el Director del Plantel e integrado por un Directivo y un profesor, de conformidad con lo dispuesto en literal h) del punto 3 de la Resolución Suprema Nº 016-96-ED.[2]

6.     EL PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO ESPECIAL

Como se ha adelantado, este proceso está reservado para la imposición de las sanciones más graves: Suspensión, Separación temporal y Separación Definitiva,  como consecuencia de la comisión de faltas graves.

Por este motivo, es tramitado con intervención de la Comisión Permanente de Procesos Administrativos[3], que es la encargada de calificar las denuncias, pronunciarse sobre la procedencia del proceso administrativo, investigar los hechos y, finalmente, recomendar la sanción que corresponda, de acuerdo a la gravedad de la falta.

Etapas del Proceso Especial:

1)    Fase Previa: Que si bien no forma parte del Proceso en sí, se refiere a la forma como la Administración Educativa decide la apertura del Proceso Disciplinario, luego de haber tomado noticia de algún acto que, por su naturaleza, podría constituir una falta administrativa docente.

Al respecto, debe tenerse presente que la Administración puede tomar conocimiento de una presunta falta docente, a través de los siguientes medios:

a)     De Oficio: Cuando la autoridad competente, en uso de sus labores de supervisión educativa, conoce de algún acto que pueda constituir falta administrativa, debe ponerlo en conocimiento del titular de la entidad para que remita los actuados a la Comisión Permanente del Procesos Administrativos Disciplinarios, para su calificación previa.

b)    Por Recomendación del Organo de Control. En este caso, el Titular de la entidad competente, debe remitir lo actuado por la Oficina de Auditoría Interna ante la Comisión Permanente del Procesos Administrativos Disciplinarios, para su calificación previa.

c)     Por Denuncia de terceros, si van anexadas de indicios razonables. Caso contrario se solicitará intervención previa de la Oficina de Auditoría Interna o de la Oficina de Personal, a fin de acreditar la existencia de la falta.

Recibida la denuncia u hoja de recomendación, la Comisión de Procesos se debe pronunciar por la procedencia de la apertura del proceso disciplinario, como condición indispensable para la expedición de la Resolución de Apertura del Proceso.

En caso que no existan indicios suficientes, la Comisión puede disponer la realización de las diligencias indispensables para obtenerlos, con citación del docente involucrado. De tal manera que si, luego de tales diligencias, se llega a la convicción que el hecho denunciado no constituye falta grave, se deberá devolver lo actuado al titular de la entidad, para que se remita al Director del Centro Educativo para que proceda conforme a las Reglas del Procedimiento para Faltas Leves.

Pero si el hecho denunciado no constituye falta, la Comisión debe recomendar el archivo de la investigación.

2)    Resolución de Apertura: Es la que inicia de manera formal el proceso administrativo disciplinario. Ella debe precisar los cargos que se imputan al docente involucrado, así como conceder un plazo de 15 días útiles para que efectúe su descargo.

Esta Resolución debe notificarse en forma personal al docente. Salvo que no se lo pudiera localizar, en cuyo caso la notificación deberá hacerse a través de la publicación de la resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, en el  Diario de mayor circulación de la localidad y en un lugar visible del Centro de Trabajo.

3)    Descargo. El docente debe hacer un descargo escrito y fundamentado. Exponiendo, en forma ordenada, los hechos, fundamentos legales y pruebas que desvirtúen las faltas que se le imputan. En su caso, también se puede formular el reconocimiento de las faltas, con mención de las causas o circunstancias que expliquen o justifiquen su conducta.

Para este efecto, el docente tiene derecho a tomar conocimiento de los antecedentes que dan lugar al proceso. Derecho que puede ejercerse mediante la lectura directa del expediente o mediante la solicitud de copias certificadas de los actuados.

En caso que el plazo de 15 días concedido en la ley, resulte insuficiente para preparar el descargo, el docente puede solicitar prórroga del plazo por cinco días hábiles más.

4)    Actuación de Medios Probatorios. La Comisión tiene facultad para solicitar los Informes que crea conveniente, así como para ordenar la actuación de otros medios probatorios, como Peritajes, Inspecciones o Declaraciones de parte, con el objeto de llegar a conocer de manera exacta los hechos que investiga.

5)    Informe de la Comisión: Al término de la actuación probatoria, la Comisión debe evacuar su informe final al Titular de la Entidad. Dicho informe deberá contener una recomendación sobre la sanción a imponer, en caso que se haya acreditado la responsabilidad del docente investigado. O, en caso contrario, debe recomendar, la absolución del docente y el archivamiento del proceso.

6)    Resolución del Titular de la Entidad. Mediante este acto administrativo, en el caso que la Comisión haya acreditado la responsabilidad del docente investigado, se impone la Sanción que, a criterio del titular de la entidad, sea la más adecuada. En caso contrario, la resolución debe declarar absuelto al docente proceso.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que el Titular de la Entidad tiene la facultad discrecional de elegir la sanción que corresponde, pudiéndose apartar de la recomendada por la Comisión. El titular no puede, sin embargo, dejar de sancionar cuando la Comisión haya determinado la responsabilidad del profesor investigado. Pero tampoco puede sancionar cuando la Comisión se hubiera pronunciado por la absolución del docente.

Esta resolución pone fin a la primera instancia del proceso administrativo disciplinario. Debiéndose dictar en un plazo máximo de 40 días hábiles, contados desde el día siguiente de la notificación de la Resolución de Apertura del Proceso.

Reglas Básicas Del Proceso Administrativo Disciplinario Especial:

1)      Plazo Máximo: El presente proceso no debe exceder de 40 días, improrrogables.

El incumplimiento de este plazo constituye falta grave de los miembros de la Comisión o de la autoridad que lo permita.

Sin embargo, el desaparecido Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) opinó que, si al vencimiento del plazo legal no hay pronunciamiento sobre la responsabilidad del servidor,  se declarará, a solicitud de parte, la caducidad del proceso.[4]

2)    Carácter Sumario y Escrito.  Por lo primero, el proceso debe realizarse en el menor número de actos posibles, debiéndose desechar cualquier maniobra dilatoria.

El principio de escrituralidad, en cambio, dispone que todas las pruebas y actos procesales deben tener una expresión documental.

3)    Plazo de Prescripción de la Acción Disciplinaria. El Proceso debe iniciarse en el plazo no mayor de un año, contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la falta, bajo responsabilidad de la citada autoridad. Caso contrario, se declarará prescrita la acción, sin perjuicio del proceso civil o penal que hubiere lugar.

Para el caso, por Prescripción de la Acción Disciplinaria debe entenderse como la imposibilidad de investigar y sancionar administrativamente una falta docente, al haber vencido el plazo legalmente establecido para iniciar el procedimiento disciplinario.

7.     RECURSOS DE IMPUGNACION CONTRA LA RESOLUCIÓN DE SANCIÓN DISCIPLINARIA

Contra la Resolución Administrativa que impone una sanción, el profesor puede interponer los recursos de Reconsideración o Apelación.

Para el caso, se debe observar lo dispuesto en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Es decir, que debe presentar cualquiera de estos recursos dentro del plazo de 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación o publicación de la Resolución de Sanción, mediante escrito debidamente fundamentado y autorizado con firma de Abogado.

·        El Recurso de Reconsideración sólo se debe presentar cuando se tenga prueba documental sobre un hecho no considerado por la Comisión de Procesos Disciplinarios o por la Autoridad que resolvió en primera instancia. Quien se encargará de volver a evaluar los hechos, en vista de la nueva prueba anexada por el impugnante.

Este recurso no es obligatorio.

·        El Recurso de Apelación, se presenta, en cambio, cuando se discrepa de la apreciación de los hechos efectuada por la autoridad que resolvió el caso o, también, cuando se tiene una distinta interpretación del derecho aplicable al asunto investigado.

A diferencia de la Reconsideración, la Apelación debe ser resuelta por la autoridad jerárquicamente superior de aquella que resolvió en primera instancia.

Agotada la vía administrativa, si el docente considera injusta o ilegal la sanción que se le impuso, puede interponer una Acción Contencioso Administrativa ante el Poder Judicial, con el propósito de obtener la anulación de las resoluciones administrativas dictadas en su contra.

Alternativamente, se puede interponer una Acción De Amparo, cuando en el proceso disciplinario se ha desconocido algún derecho constitucional, especialmente el derecho al Debido Proceso.

8.     EFECTOS DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS

·        Las sanciones son deméritos. Y, como tales, deben anotarse, de oficio, en la ficha escalafonaria del docente.

·        Prescripción de las Sanciones. Con excepción de las sanciones de separación definitiva e inhabilitación profesional[5], las demás prescriben automáticamente a los cinco años o al ascender de nivel, sin necesidad de trámite o resolución alguna.

Para el caso, se entiende por prescripción de la sanción, la anulación de todos sus efectos, especialmente de su condición de demérito que perjudique la evaluación positiva del docente.

·        Rehabilitación Profesional y Social. El profesor que acredite, ante las instancias correspondientes, que ha sido sancionado injustamente tiene derecho a pedir su rehabilitación, en todo aquello en que hubiere sido perjudicado, incluyendo sus haberes dejados de percibir.

·        El profesor suspendido o separado temporalmente tiene derecho a reincorporarse automáticamente a su cargo al término de su sanción. El Director del Plantel informará al órgano correspondiente de dicha reincorporación.

·        Las sanciones de separación temporal o definitiva y la inhabilitación no impiden el otorgamiento de la Pensión de cese o jubilación. Vale decir que un profesor sancionado puede pedir su cese y obtener la pensión que le corresponda, siempre que reúna los requisitos para ello.

 NOTAS:

[1] Esta sanción ha perdido su carácter disuasivo por la congelación de la Remuneración Principal.

[2] E n los casos en que, por el número de docentes de un plantel, no pudiera conformarse la referida Comisión, corresponde al Director la potestad disciplinaria.

[3] La Comisión de Procesos Administrativos es nombrada anualmente. Se integra por un delegado del titular de la entidad, el Jefe de Personal y dos delegados sindicales docentes.

[4] Así aparece en el Oficio N° 311-95-INAP/DNP, del 09 de marzo de 1995, suscrita por Francisco Guerra Tomasevich, Director Técnico de la Dirección Nacional de Personal del INAP, publicado en ANACLETO GUERRERO, Víctor R. GUÍA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Gaceta Jurídica. Lima, 1999. Páginas 155 y 156.

[5] La Inhabilitación Profesional no es una sanción que pueda imponerse mediante el Proceso Administrativo Disciplinario. Es, sin embargo, una sanción que suele imponerse en vía Judicial, como pena accesoria en un proceso penal. Implica la prohibición de ejercer por un tiempo una profesión. Y, por tanto, es causa de cese de la carrera docente.

 (*) Asesor Legal de la Oficina Descentralizada de Cajamarca de la Derrama Magisterial. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Privada "Antonio Guillermo Urrelo" de Cajamarca.