Revista Jurídica Cajamarca

Comentarios acerca de la validez de las resoluciones administrativas en la práctica  de la administración pública de Cajamarca

César Augusto Aliaga Díaz (*)

1.      INTRODUCCIÓN:

El acto administrativo es, sin lugar a dudas, el centro del Derecho Administrativo. Por eso, el profesor colombiano JAIME VIDAL PERDOMO sostiene que el final de toda la teoría de la función administrativa y de sus maneras de actuar, es el examen de su producto jurídico: el Acto Administrativo[1].

Consciente de esta situación, la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, le dedica un importante espacio en su articulado. Corrigiendo, de este modo, el trato parco e incompleto que le dispensó el derogado Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos y sus sucesivas reformas.

La nueva ley, en efecto, comienza por definir al Acto Administrativo, señalando que es una declaración de voluntad de una entidad administrativa que, en el marco de normas de derecho público, produce efectos jurídicos sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Con esta definición, la Ley precisa los más importantes rasgos que la buena doctrina administrativa atribuye al Acto Administrativo:

ü      Su carácter público, por ser emitidos por una Administración Pública, en ejercicio de sus potestades administrativas –Ius Imperium- y, por tanto, sometido a reglas de Derecho Público. De ahí su carácter imperativo y obligatorio.

ü      Su carácter de acto jurídico especial, pues requiere de una declaración de voluntad, aun cuando ésta pueda ser expresa o presunta. Se deja de lado, por ello, cualquier comportamiento o actividad material o por vías de hecho de las entidades de la Administración Pública.

ü      Su carácter de acto definitivo y externo, pues solo éste puede trascender la esfera interna de la Administración Pública y afectar intereses, obligaciones y derechos de los administrados. Se deja de lado, en este sentido, los actos preparatorios o de administración interna destinados a organizar o hacer funcionar los servicios y actividades de la Administración Pública.

ü      Su carácter de acto determinado y concreto, pues las prestaciones que impone a la vez que deben ser precisas, deben recaer sobre sujetos conocidos y determinados. La definición no comprende, en consecuencia, a los actos abstractos o generales, como las directivas y reglamentos.

Luego, la Ley 27444, especialmente en sus artículos 3, 5 y 6, precisa de manera didáctica  los requisitos de validez de los actos administrativos. Y más adelante, en sus artículos 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15, se establecen distintos aspectos relacionados con la invalidez o nulidad de los referidos actos. Los mismos que se complementan con las disposiciones sobre nulidad de oficio previstas en el artículo 202 de la misma Ley.

Con relación a los requisitos de validez, la Ley precisa que son cinco: Órgano Competente, Objeto física y jurídicamente posible y determinado, Finalidad Pública, Motivación y Procedimiento Regular.

Un estudio preliminar de la práctica de las diversas entidades de la administración pública de Cajamarca, realizado durante el segundo semestre del año 2001 por los alumnos del curso de Derecho Procesal Administrativo de la Universidad "Antonio Guillermo Urrelo", sobre un total de 200 resoluciones administrativas [2], sugiere que un buen número de ellas adolece de vicios de validez referidos al Objeto y a la Motivación. Vicios que, conforme se verá más adelante, son considerados como de invalidez relativa.

Así por ejemplo, en el caso de las resoluciones revisadas del Consejo Transitorio de Administración Regional de Cajamarca (CTAR CAJAMARCA), se encontró lo siguiente:

CUADRO 1

RESOLUCIONES CON VICIOS DE INVALIDEZ RELATIVA [3]

Por este motivo, en el presente artículo, centramos nuestra atención en dichos aspectos.

2.                  EL OBJETO O CONTENIDO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

Todo acto administrativo debe tener un objeto. No se admitiría un acto administrativo sin él. Esto porque que el objeto es aquello que se decide, declara o certifica por la autoridad en cada caso. Vale decir que, en términos sencillos y tratándose de resoluciones, es lo que aparece en la parte resolutiva de las mismas [4].

El objeto del acto administrativo es, así, aquella prestación obligatoria que se ordena realizar en un Acto Administrativo. Y como tal debe ser, cuando menos, preciso, física y jurídicamente posible, y  congruente con la motivación, conforme al siguiente detalle:

ü      El Objeto del Acto Administrativo es preciso y claro cuando puede determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos.

ü      El objeto del Acto Administrativo es físicamente posible cuando la prestación que contiene, esto es la orden de dar, hacer o no hacer que conlleva, es factible de realizarse por el obligado. 

ü      El Objeto del Acto Administrativo es jurídicamente posible cuando la prestación que contiene no contraviene alguna prohibición legal o no afecta algún derecho o interés legítimo y no viola norma legal alguna.

ü      El objeto del Acto Jurídico es congruente con la motivación cuando lo que se decide encuentra sustento en los hechos probados que aparecen en la motivación y amparo en los fundamentos jurídicos que allí mismo se exponen. Asimismo, este principio, obliga a pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas por los administrados. Sin que quepa un pronunciamiento minus petita. Cabe sí una resolución ultra petita, si los aspectos no propuestos han sido apreciados de oficio dentro del procedimiento, y siempre que se dé oportunidad a los administrados para que hagan valer sus derechos respecto de ellos.

De todos estos requisitos, el que es inobservado mayoritariamente, en el caso de las Resoluciones revisadas del CTAR CAJAMARCA, especialmente en aquellas que resuelven sobre recursos impugnativos, es el relativo a la claridad o precisión del Objeto o Contenido del Acto Administrativo.

En efecto, es un error común en esta clase de resoluciones, que la Administración se pronuncie  únicamente sobre la viabilidad de los recursos, sin precisar las consecuencias jurídicas y fácticas de la mencionada declaración, en relación, por ejemplo, a la resolución impugnada o al propio petitorio del administrado.

Así, es frecuente encontrar resoluciones que, en articulo único, se limitan a declarar fundado un recurso impugnativo de apelación, sin precisar, si quiera, si la resolución impugnada ha sido revocada o anulada y, lo que es más grave, sin indicar cómo debe actuar la Administración o el Administrado en vista de esta declaración. De tal modo que frente a esta resolución con objeto impreciso, oscuro o ambiguo, el administrado y aún los funcionarios encargados de ejecutar lo decidido por el superior jerárquico, siempre tienen dudas sobre qué hacer.

Sobre el particular, con el objeto de corregir este vicio, conviene que las autoridades administrativas imiten la forma de establecer el objeto en las resoluciones judiciales de segunda instancia. En ellas, en efecto, además de declararse sobre la viabilidad del petitorio del justiciable (improcedente, fundado, infundado), se pronuncia sobre los efectos de la impugnada, precisando si ella queda revocada, anulada o confirmada. Asimismo, las citadas sentencias precisan de manera concreta la prestación que debe cumplir la parte que ha sido vencida (Por ejemplo: Pagar una suma determinada a favor del vencedor, etc.).

3.      LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

La Ley 27444 ha precisado que la correcta motivación del acto administrativo es un requisito de validez del mismo. Valorando, de este modo, la importancia de este elemento formal, tan descuidado en la práctica administrativa nacional y local, donde es común ver resoluciones con escasa, obscura o insuficiente motivación.

Al respecto conviene recordar que la adecuada motivación de los actos administrativos es una garantía de una correcta y transparente Administración Publica, porque, como precisa el profesor JORGE DANOS  [5], reconocido miembro del equipo que elaboró el proyecto de la ley 27444, la motivación permite:

ü      Que los administrados tengan conocimiento de las razones que llevan a la administración a resolver de un determinado modo, a efectos de permitir su defensa, ya que el particular podrá impugnar el respectivo acto administrativo con posibilidad de criticar el sustento en el que se funda. Y

ü      Que se facilita su eventual control por parte del Poder Judicial, porque constituye un medio de prueba para conocer las razones esgrimidas por el funcionario que resolvió.

Por este motivo, la ley prescribe un conjunto de precisiones sobre la correcta motivación de los actos administrativos. Así por ejemplo, dispone que la motivación deba contener, cuando menos, lo siguiente:

ü      Una relación concreta, directa y completa de los hechos probados y relevantes para el caso.

ü      La exposición de las razones jurídicas y normativas que justifican la decisión adoptada. Requisito que obviamente no se cumple con citar diversos artículos legislativos, tal como se estila actualmente.

La Ley dispone, de otro lado, que no es admisible como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

Con ello quiere evitar una mala práctica administrativa que, por pereza o rutina, que suele poner como fundamento de las resoluciones ciertos clichés, aun cuando ellos no esclarezcan ni ayuden a comprender el sentido de lo que se decide.

Un caso clamoroso de inobservancia de este último requisito legal, lo encontramos en una Resolución de la Municipalidad Provincial, sobre una solicitud de compensación de tributos, que tuvimos oportunidad de revisar, en la que aparece el siguiente fundamento: “Que, el Art. 2º de la Ley 26853, norma concordante con el Art. 191º de la Constitución Política del Perú: Las Municipalidades son los Órganos de Gobierno Local que emanan de la voluntad popular. Son personas jurídicas de Derecho Público con autonomía política, económica y administrativa” (sic). Fórmula que, además estar mal escrita, en realidad no aporta nada para el esclarecimiento del caso concreto.

Errores como los descritos, creemos, deben evitarse.

De otro lado, sobre el tema de la motivación, conviene hacer dos precisiones:

ü      Que no todos las actos administrativos requieren de motivación. Especialmente las decisiones de mero trámite o que impulsan el procedimiento. Tampoco los que estiman procedente el pedido de los administrados y ello no perjudica derechos de terceros. Y, finalmente, cuando se producen gran cantidad de actos sustancialmente iguales, en cuyo caso basta una motivación única.

ü      Que, de otro lado, es posible motivar un acto administrativo mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes o informes que obran en el expediente. En este caso, tales dictámenes o informes deben ser identificados de manera certera, debiendo formar parte integrante de la Resolución final. Siendo recomendable que se anexen a la misma, para efectos de notificación.

4.      INVALIDEZ DE LAS RESOLUCIONES QUE INCUMPLEN LOS REQUISITOS LEGALES SOBRE OBJETO O MOTIVACIÓN: 

Como ya hemos anunciado, las resoluciones que incumplen los requisitos que la ley exige sobre el Objeto y la Motivación son invalidas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 10, inciso 2) de la Ley 27444, que sanciona con la nulidad  de pleno derecho a los actos administrativos que omitan algún requisito de validez como los citados.

No obstante, conviene indicar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la misma Ley, tales vicios son considerados, en realidad, como vicios de nulidad relativa, por incumplir elementos de validez no trascendentes. Razón por la cual, respecto de las resoluciones administrativas que omitan los requisitos de Objeto y Motivación, caben dos opciones:

ü      Que sean declaradas nulas, mediante resolución del superior por la que se deje  sin efectos jurídicos desde su nacimiento. O,

ü      Que sean conservadas, mediante la emisión de un nuevo acto administrativo que subsane o enmiende las omisiones o defectos detectados.

Situación que complica la actividad administrativa, toda vez que obliga a emitir nuevos actos administrativos, sin que siempre sea posible, además, corregir los efectos negativos que tales actos irregulares causen.

Por este motivo, conviene recomendar a los funcionarios y servidores de la administración regional, para que se esfuercen en proyectar y dictar correctamente las resoluciones administrativas de su competencia.

Al respecto, merece recordar lo que el Profesor JAVIER NEVES MUJICA [6] considera como una buena resolución judicial, ya que dichas criterios, mutatis mutandi, son también atendibles en el caso de las resoluciones administrativas. Según el autor citado una buena resolución debe tener:

ü      Una determinación completa de los hechos relevantes y probados, salvo que la resolución se refiera a cuestiones de puro derecho.

ü      Una adecuada ubicación del derecho aplicable y, en su caso, la construcción de una solución específica sobre la base de principios y normas, esto es aplicando los métodos de integración jurídica en casos de vacío o defecto normativo.

ü      Una interpretación razonable del derecho aplicable, utilizando los métodos de interpretación admitidos en caso que la norma sea oscura o ambigua.

ü      Una argumentación sólida y coherente que permita apreciar cómo a partir de los hechos relatados y el derecho previamente determinado se llega a una decisión razonable. Y

ü      Una concordancia total entre la parte considerativa y la parte resolutiva.

NOTAS:

(*) Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Privada “Antonio Guillermo Urrelo” de Cajamarca.